«Каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество» — в такой редакции предлагается изложить пункт 1 статьи 26 Конституции РК. Суть — в замене термина «гражданин» на термин «каждый». А поскольку статья касается частной собственности, многие связали предлагаемые изменения с земельными отношениями. «Высказываются мнения, что принятие поправок отменит все положения закона и указа президента о наложении „земельного моратория“ и фактически даст возможность иностранным государствам покупать казахстанскую землю», — такие примеры восприятия в обществе предлагаемых реформ приводит Бакытжан Базарбек, юрист, международный эксперт по земельному и экологическому праву. В интервью «Капитал.kz» он прокомментировал, какое «воздействие» на мораторий и Земельный кодекс могут оказать объявленные поправки, и поделился своим мнением, как можно оптимально изменить статью 26 Основного закона.
— Бакытжан, статья 26 Конституции посвящена праву собственности, как это связано с земельным вопросом?
— Прежде всего нужно разделять вопросы внесения изменений в статью 26 Основного закона страны и вопросы перераспределения полномочий между ветвями власти, которые подразумеваются конституционной реформой, поскольку предметы обсуждения разные. И необходимо вынести их на всеобщее обсуждение.
Я считаю, что если и вносить корректировки и дополнения в статью 26, то в части усиления права собственности на имущество. Почему бы не усилить институт права собственности на имущество за счет поправки, если это в интересах общества? Но если предложения вызывают негодование населения, то, я думаю, юридическое сообщество должно сделать свои заключения — какие корректировки и дополнения необходимы статье 26.
— Основной момент, порождающий недопонимание, это замена термина «гражданин» на термин «каждый». Почему, на ваш взгляд, это было сделано?
— Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, прописывается словосочетание" каждый человек" — не гражданин, а человек. Казахстан является участником этой декларации, следовательно, нормы Конституции нашей страны должны отражать эти моменты.
— Чего именно опасается общество?
— Люди думают, что заменой термина «гражданин» на термин «каждый» создается правовая предпосылка для отмены некоторых положений в ряде законов, в частности в действующем Земельном кодексе РК. И это якобы создает угрозу национальной безопасности. Есть опасения, что право собственности будет предоставлено не только иностранным гражданам, но и международным организациям и государствам.
Во-первых, у нас есть пункт 3 статьи 6 Конституции, в котором четко написано: «Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом». Если следовать пункту 3 статьи 6 Конституции, земельные участки могут находиться в частной собственности иностранных граждан, иностранных юридических лиц. Даже при условиях принятия этой поправки в пункт 1 статьи 26 отношения, касающиеся предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения иностранцам, иностранным юридическим лицам, будут регламентированы пунктами 2 и 3 статьи 24 Земельного кодекса. Это юридически сохраняет мораторий, который был наложен законом Республики Казахстан от 2016 года. Другими словами, далее при принятии поправок в пункт 1 статьи 26 Конституции мы привязываем регулирование предоставления иностранцам сельскохозяйственных земель согласно пункту 3 статьи 6 Конституции, а она, в свою очередь, отсылает нас к статье 24 Земельного кодекса.
Кто-то опасается предоставления собственности иностранным государствам. У нас субъектный состав права собственности отражен в статье 20 Земельного кодекса, там нет иностранного государства, нет правовых основ для этого.
Во-вторых, если действительно придется отменить нормы статей 20, 23, 24 Земельного кодекса, если действительно сама цель такова, значит, и закон, и указ о наложении моратория будут отменены. Я не думаю, что цель предлагаемой реформы в этом. Цель ее — в приведении в порядок терминологии, поддержке и защите собственности, инвестиций.
— Могут ли изменения в Конституцию повлечь изменения Земельного кодекса?
— Такая точка зрения есть. В идеале — да. Это обосновывается тем, что, поскольку Конституция имеет высшую юридическую силу, то эта поправка, если ее примут, автоматически влияет на нормы Земельного кодекса РК. Но при этом, повторюсь, у нас есть пункт 3 статьи 6 Конституции, который отсылает возможность регулировать отношения самим законом, то есть Земельным кодексом. При этом нельзя забывать и статью 91 Основного закона страны, предусматривающую неизменность территориальной целостности государства. Это также влияет на суть изложенного.
Как юрист в области земельного права я хотел бы пояснить. Конституция устанавливает общие нормы — концептуальные положения. Остальное регламентируется отраслевыми законами. Отраслевым законом является Земельный кодекс. В этом документе ничего не говорится о праве собственности иностранного государства на землю. Поэтому нельзя голословно рассуждать о гипотетической возможности владения иностранным государством земельными участками в случае принятия поправок. Для этого нет правовых условий, Конституция не предусматривает такую возможность.
Нам нужно избежать революции в отраслевых законах. Необходимо создать такую оптимальную модель, когда это может устроить и государство, и общество.
— Все же иностранцы могут владеть землей в Казахстане. В каких случаях это возможно?
— У нас, по сути, есть базовые конституционные положения, которые уравнивают права иностранцев и граждан: иностранцы и лица без гражданства пользуются такими же правами, что и граждане РК, за исключение некоторых ограничений. Права предусматриваются отраслевыми законами, в том числе и Земельным кодексом. Он предусматривает, что субъектами права частной собственности на землю являются и иностранцы, и лица без гражданства. Иностранные юридические лица могут обладать правом собственности на землю под застройку зданий и сооружений, а также обслуживающие строения и сооружения.
В любой развитой стране у иностранцев есть право собственности — на жилье, автомобиль, другое имущество. Мы не можем исключать такого права, это предусмотрено Всеобщей декларацией прав человека. Другое дело — для каких целей иностранцы могут обладать правом собственности, объяснение этого должно даваться не в Конституции, а в отраслевых законах.
— Суть изменений только в слове «каждый» или что-то еще предлагается изменить в 26 статье?
— В пункт 2 статьи 26 добавлены нормы, которые вводят новый конституционный принцип: право собственности — неприкосновенно. Это необходимо для того, чтобы оградить право собственности от незаконного вмешательства со стороны государственных органов и других субъектов.
Также предлагается такое дополнение: не допускается принятие законов и иных нормативных актов, которые ограничивают или лишают права собственности на имущество, которое приобретено законным путем. Эта норма имеет большие положительные последствия для института права собственности. Конечно, у юридического сообщества на редакцию этой статьи есть свои замечания и предложения. Например, ряд известных ученых высказал свои замечания чисто юридического характера.
— Получается, с помощью этих поправок право собственности усиливается на уровне Конституции. Это вопрос привлечения инвестиций?
— Моя точка зрения: любая инвестиция должна быть защищена, будь то отечественная или иностранная. Когда иностранный инвестор приходит в любую страну, он смотрит законодательную основу — Конституцию, различные законы, в том числе касающиеся земельных отношений: защищают ли они его права?
Многими зачастую движет психология жертвы, когда речь заходит об изменении норм законодательства: якобы, мы рискуем оказаться у разбитого корыта, страну раскупят по частям. Но поставьте себя на место иностранного инвестора: каково ему чувствовать, что его инвестиционные вложения не защищены законами? Государство при внесении поправок руководствуется именно этим — защитой любых инвестиций, права собственности, что подразумевает и землю, если она приобретена законным путем.
А если законы нечетко и неконкретно отражают режим защиты инвестиций, то тогда как мы можем защитить инвесторов и вообще — привлечь их? Я не лоббирую интересы иностранных инвесторов. Просто если мы во главу угла поставили привлечение иностранных инвестиций — в недропользование, энергетику, природопользование
— Как предлагаемые поправки в 26 статью Конституции сочетаются с «земельным мораторием»?
— Есть опасения, что поправка автоматически отменяет указ президента, на основе которого до декабря 2021 года был введен мораторий на применение некоторых статей Земельного кодекса. Но люди не должны путать одно с другим. Мораторий был наложен на временное возмездное землепользование для иностранцев, иностранных юридических лиц на земли сельскохозяйственного назначения при предоставлении их на срок до 25 лет. Также на приобретение земли товариществами с ограниченной ответственностью, в которых доля иностранного капитала превышает 50%. То есть этот мораторий был наложен в большей степени на другое вещное право — на временное возмездное землепользование, то есть на право аренды. А статья 26 Конституции предусматривает право собственности на имущество. Поэтому поправка не может отменить мораторий. При этом, я повторюсь, статья 6 Основного закона защищает нормы Земельного кодекса и нормы закона о наложении моратория.
— По вашему мнению, какой корректировки требует статья 26 Конституции или предлагаемые поправки?
— Лично мое мнение как юриста: необходимо сделать так, чтобы были отражены интересы и общества, и государства. Я думаю, что статью 26 Конституции РК, которая указывает, что каждый может обладать имуществом на праве собственности, дополнить следующим образом: «в пределах и условиях (или ограничениях), установленных законами Республики Казахстан». Таким образом, Конституция останется основным законом, а норма станет отсылочной — она будет отсылать регулирование этих отношений к Земельному кодексу, а там уже все прописано.
— Предлагаемые поправки касаются вопроса 10 соток, которые государство предоставляет гражданам под ИЖС?
— Логика предоставления участков под индивидуальное жилищное строительство по статье 50 Земельного кодекса РК — в удовлетворении жилищных условий граждан Казахстана. Наше законодательство не подразумевает предоставление бесплатных 10 соток иностранцам. Если обсуждаемую поправку в статью 26 Конституции примут и иностранцы заявят, что тоже обладают правом на бесплатный участок, они не смогут его получить: для этого нет механизмов и правовых условий. Это в идеале. Статья 6 Основного закона страны предусматривает, что земля может находится в собственности на условиях, основаниях и в пределах установленных законом. А это отсылает нас к статье 50 Земельного кодекса. Вот и все!
Но если посмотреть критически, то можно отметить, что любая поправка в Конституцию провоцирует корректировки остального законодательства. Но я не думаю, что государство готово узаконить право иностранцев на 10 соток, просто такой экономики у нас нет. Мы не можем удовлетворить потребности своих граждан: в Алматы в очереди на участки стоят больше 250 тыс. человек, в Астане — за 110 тыс., в каждом областном центре — по 50−60 тыс. Этому не будет дано политическое решение — это очевидно.
