У Казахстана есть примерно 10 лет, чтобы использовать нефтяные средства на диверсификацию экономики, и если за этот период страна не переориентируется, то ее ждет тяжелое экономическое будущее. К такому выводу пришли эксперты Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), которые представили на днях доклад «Экономические последствия для Казахстана от перехода мировых стран к нестандартным формам энергии».
Эксперты убеждены, что, с одной стороны, в ближайшее десятилетие существенно изменится рынок углеводородов, и он уже не будет играть той роли, что сейчас, а значит, ресурсные страны ждут потрясения, с другой стороны — потребность в традиционном топливе отпадет за счет альтернативных источников энергии.
Доходы упадут вдвое
В этой ситуации о своей финансовой стабильности в будущем Казахстан должен задуматься уже сейчас, отмечают эксперты ЕБРР. Через 20 лет доходы бюджета РК могут сократиться почти вдвое; госдолг резко вырасти. Среди предлагаемых мер для изменения ситуации — диверсификация, улучшение администрирования доходов и расходов и долгосрочное бюджетное планирование.
В ЕББР подсчитали, что в ближайшие 20 лет из-за снижения объемов экспорта и падения цен на нефть экспортные поступления Казахстана могут сократиться на 40%, что может привести к чрезмерному росту государственного долга. Поскольку нефть является основным источником государственных доходов, это, в свою очередь, может оказать давление на государственный бюджет. Поэтому надлежащее управление налогово-бюджетными рисками станет для страны важным приоритетом.
Три сценария развития
ЕБРР видит три сценария развития событий для казахстанской экономики.
Первые два сценария означают, что мир окажется далек от поставленной цели удержать глобальное потепление на отметке 2 °C; однако это может также означать, что спрос на нефть на мировых рынках будет оставаться высоким, и в таком случае финансовое положение Казахстана не окажется под угрозой.
Вместе с тем, если во всем мире произойдет переход к более «зеленой» экономике, а цены на нефть установятся в районе $65, то в течение следующего десятилетия это может привести к истощению национальных сбережений страны от продажи черного золота. Наиболее значительные финансовые последствия, согласно прогнозам, произойдут в конце 2020-х.
Четыре направления реформ
Эксперты ЕБРР предложили Казахстану четыре направления реформ. Во-первых, это диверсификация источников доходов. Структурные преобразования, способствующие росту ненефтяной экономики, позволят снизить зависимость от ископаемых видов топлива, повысить устойчивость к рискам в налогово-бюджетной сфере, связанным с колебаниями цен на сырьевые товары, укрепить частный сектор и содействовать созданию рабочих мест.
Второе: более эффективное управление доходами от нефти. Казахстан накопил большие сбережения от продажи нефти в своем суверенном фонде благосостояния, средства которого теперь нужно не расходовать на текущее потребление, а, следуя правильным примерам, инвестировать в секторы, не привязанные к ценам на нефть, как это делают, в частности, Норвегия и Саудовская Аравия.
В-третьих, в налогово-бюджетной политике нужно использовать возможности для получения дополнительных доходов, обеспечивать стимулы для экономического развития и сокращать нерациональные траты. В частности, могут быть сокращены субсидии на ископаемое топливо, искажающие действие рыночных механизмов.
И четвертое — планирование государственных финансов на среднесрочную и долгосрочную перспективы, а не краткосрочную. Правительство страны уже приняло законодательство о среднесрочном бюджетном планировании, однако в настоящее время ему необходимо разработать практические инструменты для более эффективного администрирования расходной части бюджета.
Слабые возможности адаптации
К концу 2017 года ресурсы позволили Казахстану накопить в Национальном фонде средства, эквивалентные 40% ВВП. В рамках своей Национальной концепции перехода к альтернативной экономике Казахстан стремится сделать экономику зеленой путем сокращения внутреннего парникового газа, выбросов и значительно увеличить использование возобновляемых источников энергии, отмечается в докладе.
Падение цен на нефть и газ в 2014 году показало, в какой степени Казахстан может адаптироваться к будущим изменениям, когда внешние условия будут иметь значительные экономические и финансовые последствия. Учитывая важность нефти для экономики, существует четкая связь между глобальными рынками ископаемого топлива и финансовым положением страны. После потрясений цен на нефть в 2014 и 2015 годах Казахстан поддерживал благоприятную фискальную политику, при этом государственные доходы от финансирования нефти увеличивали расходы и многолетние обязательства по расходам.
За последнее десятилетие правительство, как правило, управляло фискальным дефицитом в ненефтяном секторе, который составлял около 8% ВВП. Однако в 2015 и 2016 годах дефицит ненефтяного сектора составил соответственно 12 и 10%, поскольку государством был оказан ряд мер экономической поддержки.
Хотя правительство обладает финансовой гибкостью, оно признало, что без бюджетной консолидации нынешний подход может стать неустойчивым. В 2017 году соотношение валового государственного долга к ВВП составляло около 20%, что пока поддерживает сильную общую финансовую позицию.
Однако возобновление падения цен на нефть и продолжающийся высокий бюджетный дефицит могут подорвать экономику страны и снизить ее финансовую гибкость. В 2017 году чистые финансовые активы Казахстана были положительными — 16%, нефтяной дефицит бюджета составляет около 5−7% от ВВП. «Без дальнейшей консолидации бюджета и устойчивого уровня нефинансовых активов чистые активы могут стать отрицательными в течение десятилетия», — считают эксперты ЕБРР.
Возможен бюджетный дефицит
При текущих мировых ценах на нефть, которые относительно высоки — даже с успешной финансовой консолидацией и отсутствием значительного истощения суверенного фонда — соотношение валового правительственного долга к ВВП упадет до 20% к 2022 году.
В Казахстане возможен бюджетный дефицит. В долгосрочной перспективе будут рыночные условия, которые приведут к снижению доходовот нефти и газа, что может негативно повлиять на финансовую систему.
Это в свою очередь окажет влияние на долгосрочное развитие Казахстана, учитывая его потребность в значительных и устойчивых государственных расходах. «Отсутствие структурных преобразований и концентрация рисков в банковском секторе будут продолжать увеличивать воздействие шоков от цен на нефть», — отмечается в докладе.
Введено хорошее правило
Структурная трансформация уменьшит зависимость от ископаемого топлива, усилит устойчивость к фискальным рискам. Для достижения этого потребуется ряд реформ, которые включают улучшение производительности фирм, расширение доступа к кредитам и увеличение уровня прямых иностранных инвестиций.
«Скоординированная реформа фискальной политики и архитектуры управления государственными финансами имеет решающее значение для лучшего понимания и управления рисками глобального перехода к зеленой экономике», — подчеркивают эксперты ЕБРР.
Недавно введенное правило нефтяного фонда, которое ограничивает годовое потребление нефтяных доходов в размере $6 млрд, является важным шагом. Кроме того, применение механизма прозрачности в дискреционных сокращениях расходов будет иметь решающее значение для обеспечения того, чтобы в долгосрочной перспективе активы фонда не исчерпались, говорится в докладе.
На чужом опыте
Например, правительство могло бы рассмотреть вопрос о разработке «макрохеджирования», стратегии для обеспечения того, чтобы Нацфонд также инвестировал в активы, которые отрицательно коррелируют с ценами на ископаемое топливо.
Основываясь на опыте других крупных государственных фондов, правительство может способствовать развитию секторов, которые являются стратегически важными в отношении инвестиций, связанных с глобальным переходом на зеленую экономику, например, секторов, основанных на знаниях.
Важно сократить дефицит фискального баланса до устойчивого уровня. Правительство, похоже, находится на пути к достижению этой цели и уже предприняло шаги по укреплению государственных доходов и пытается поддерживать бизнес-среду посредством реформ в Налоговый кодекс. Существенные изменения были внесены в январе 2018 года.
«Следует изучить меры, в том числе расширение налоговой базы, совершенствование сбора налогов, введение новых финансовых инструментов, включая доходы от торговли выбросами», — заключили эксперты ЕБРР.
