В конце мая 2018 года Президентом РК Нурсултаном Назарбаевым был подписан Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования регулирования предпринимательской деятельности». Это документ, вносящий в общей сложности около 1000 поправок в 14 кодексов и 109 законов. Закон, с одной стороны, призван снизить нагрузку на бизнес, для которого постоянные проверки со стороны контрольно-надзорных органов порой становятся препятствием для роста и развития. С другой стороны, он позволит государственным регулирующим структурам оптимизировать ресурсы и снизить затраты на контрольную деятельность. О том, как добиться эффекта, не «кошмаря» добросовестных бизнесменов и не оставляя без внимания тех, кто действует в обход норм и предписаний, рассказывает Андрей Денисенко, руководитель направления решений для государственных организаций компании SAS Россия/СНГ.
Закон, которого ждали все
Речь о том, что контрольно-надзорная деятельность требует оптимизации, идет достаточно давно, а в начале этого года Президент РК Нурсултан Назарбаев напрямую об этом сказал в своем послании «Новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции». Президент подчеркнул, что контроль со стороны государства не должен создавать нагрузку на бизнес, и призвал ускорить принятие упомянутого закона, который был подписан 24 мая 2018.
Однако в новой системе контроля заинтересован не только бизнес, но и сами госструктуры — например, новый закон сокращает 108 контрольных функций в связи с их дублированием и неэффективностью. Высвободившиеся 20% ресурсов можно перенаправить на решение более актуальных задач, чем повторные или дублирующие проверки, что сэкономит нервы, время и бюджетные средства.
Стоит отметить, что упомянутый нормативный акт не ограничивается полумерами — он концептуально меняет всю систему государственного контроля и надзора. Одним из главных нововведений становится институт профилактического контроля: он позволит предупреждать правонарушения без возбуждения административного производства. При этом из 114 мер контроля исключены 20, изменятся схемы выдачи различных обязательных документов, носящих разрешительный характер,
Естественно, на фоне столь радикальных нововведений могут возникнуть опасения, что послабления в контрольно-надзорной сфере увеличат число невыявленных нарушений. Но действительно ли уменьшение числа проверок и проверяющих может дать такой эффект? На самом деле при наличии современных аналитических инструментов и грамотной работы с рисками результат будет только обратным.
От статики к динамике
Сегодня при оценке рисков того или иного правонарушения проверяющие структуры прежде всего оценивают класс объекта с точки зрения опасности. Например, если говорить о пожароопасности, то нефтеперерабатывающий завод и, допустим, торговый центр, относятся к разным классам опасности, и эти классы зафиксированы в законе. Уровень потенциального ущерба от катастрофы на НПЗ гораздо выше, поэтому контроль ведется чаще и жестче. Однако практика показывает, что класс опасности — это важный, но далеко не определяющий фактор. Второй фактор — вероятность пожара, которая зависит от действий объекта (НПЗ/торгового центра). Поскольку работа с горючими веществами требует особых мер, то, как правило, процессы обеспечения пожарной безопасности на таких предприятиях организованы должным образом как раз из-за того, что иначе придется заплатить слишком дорогую цену. Напротив, торговые центры до недавних пор никто не воспринимал как объекты повышенной пожароопасности, но пожары в подобных комплексах на территории Казахстана и России, особенно трагедия в Кемерово, показали, что эти центры зачастую построены в нарушение техники безопасности. При их строительстве использованы легковоспламеняющиеся материалы, плохо продуманы пути для эвакуации, а самое главное, действия персонала торгового центра по обеспечению (поддержанию) пожарной безопасности не соответствуют должному уровню качества. Например, 9 апреля 2018 года в одном из ТРЦ Алматы в коридоре на первом этаже случилось короткое замыкание и загорелись провода. И так обстоят дела не только с противопожарной охраной: риск возгорания и пожара — это лишь один из рисков.
Для предотвращения подобных ситуаций нужно оценивать риск не только по классу опасности, а с учетом вероятности инцидента, которая напрямую зависит от фактических действий (поведения) субъекта. Другими словами, нужно перейти от статической оценки риска по классам опасности к динамической; и теперь для этого есть все предпосылки. Собираются данные по каждому объекту, система их анализирует, на основе накопленной информации о нарушителях выстраиваются модели, а они, в свою очередь, позволяют сформировать профили риска для каждого подконтрольного субъекта. В результате проверяющие органы сразу видят, насколько высоко значение риска в баллах по сумме многочисленных параметров для каждой организации или предприятия, и выстраивают схемы проверок соответствующим образом — чем ниже балл, тем реже визиты. Это значит, что если у НПЗ низкий риск пожара, то к нему не придут, а если у ТЦ высокий — в отношении него будет проведена проверка.
Как это работает на практике
Аналитика управления рисками в контрольно-надзорной деятельности в Казахстане только начинает внедряться. К настоящему времени уже наработана солидная мировая практика по ее использованию, на которую вполне можно опереться. Продолжая пример с пожарами, который я привел выше, расскажу об опыте крупнейшей пожарной службы Великобритании и третьей по величине противопожарной организации мира — Лондонской пожарной бригады (London Fire Brigade, LFB). Бригада обслуживает территорию в 1 537 кв. км с населением в 7,5 млн человек, проживающих в 3,2 млн домовладений.
В 2008 году LFB начала использовать средства углубленной аналитики для анализа рисков возникновения инцидентов и оценки приоритетности зон пожароопасности (переход к адресной работе с жителями Лондона). Для построения карты рисков и анализа причин возникновения пожаров были использованы более 60 факторов и история инцидентов и профилактических мероприятий за 4 года, в том числе учитывались тип землевладения, тип недвижимости и ее географическое расположение, особенности постройки, демографические и социально-экономические особенности районов, образ жизни жителей и многое другое.
В результате качественно нового подхода к оценке и прогнозированию пожароопасной обстановки в городе на 8% сократилось количество вызовов, при этом пожароопасные регионы находятся под особо жестким контролем. Кроме того, ведется работа по снижению рисков возникновения пожаров на основе степени влияния факторов, а также построена наглядная карта рисков возникновения пожаров, необходимая для оптимального распределения пожарных станций.
Недавно, в июле, SAS, как компания с уже наработанной экспертизой, участвовала в двух семинарах, посвященных контрольно-надзорной деятельности — в частности, в рамках семинаров мы демонстрировали, как налоговая служба Сингапура успешно выявляет фиктивные предприятия, разрабатывая профили риска с помощью системы визуального анализа статистических закономерностей.
Еще один показательный пример — успешный проект, который был реализован в России Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка. Борьба с нелегальным оборотом алкоголя всегда дается непросто в силу прибыльности этого незаконного бизнеса. При переходе на риск-ориентированный подход, базирующийся на динамической оценке, были выстроены профили риска на основе методов углубленной аналитики для всех подконтрольных субъектов в области оптовой торговли алкогольной продукцией. Выяснилось, что значительная доля нелегальной продукции сконцентрирована у небольшой группы оптовиков. Концентрация контрольного ресурса на оптовиках с высоким риском нелегального оборота позволяет значительно повысить эффективность контроля: за одно контрольное мероприятие можно выявлять столько же нелегальной алкогольной продукции, сколько ранее выявлялось за пять проверок.
Таким образом, риск-ориентированный подход позволяет снизить нагрузку на добросовестных участников алкогольного рынка, оптимизировать ресурсы Федеральной службы и увеличить результативность контрольных мероприятий. Международный опыт подтверждает, что оценка риска объекта на основании поведения этого объекта возможна в любой области контроля или надзора. Так что в Казахстане при внедрении аналитических инструментов в сфере контрольно-надзорной деятельности наверняка будут получены столь же впечатляющие результаты.
