Фото: Владимир Третьяков
Растет общая неудовлетворенность управлением государственными финансами, более заметным стало отсутствие взаимосвязи между бюджетным финансированием и качественными результатами, отмечает эксперт по государственным финансам, учредитель ОФ Zertteu Research Institute Шолпан Айтенова. В интервью корреспонденту центра деловой информации Kapital.kz она рассказала, почему нельзя продолжать эксплуатировать старую модель бюджетной системы и ожидать рывка новых реформ.
Напомним, что во время выступления с Посланием народу Казахстана Касым-Жомарт Токаев подчеркнул, что стране необходим свод правил по управлению государственными финансами, в том числе госдолгом, бюджетной политикой, Нацфондом. В этой связи он поручил Правительству и Национальному банку до конца года подготовить Концепцию управления госфинансами. Также президент заявил, что для восстановления активов Национального фонда следует ускорить внедрение бюджетного правила.
- Шолпан, на ваш взгляд, что препятствовало принятию Концепции управления государственными финансами? Почему этот вопрос подняли только сейчас?
- В 2020 году закончила действие Концепция новой бюджетной политики, принятая в 2013 году, в которой были заложены основные направления бюджетной реформы. Сейчас заканчивается 2021 год, а новый документ еще не был принят. Вместе с тем за прошедший период был проведен ряд реформ как в сфере управления Национальным фондом, так и в сфере местного самоуправления, в государственных закупках, внедрения бюджета участия и так далее. Но как показала практика, этих реформ недостаточно и необходим новый курс на обеспечение фискальной устойчивости государственных финансов.
Нельзя продолжать эксплуатировать старую модель бюджетной системы и ожидать рывка новых реформ.
Я считаю, что строгая бюджетная дисциплина и жесткие бюджетные правила должны быть приоритетом, нежели беспечное использование трансфертов из Национального фонда для устойчивости государственных финансов. При этом важно отметить, что государственные финансы это не только бюджет и Нацфонд, это еще выплаты из ЕНПФ, фондов социального и медицинского страхования и кредиты квазигосударственному сектору. Кстати, еще в 2017 году Всемирный банк предлагал объединять данные о расходах из вышеперечисленных секторов в единый счет для полноты информации об активах и обязательствах всего сектора государственного управления.
В настоящее время назрела необходимость в введении управления фискальными рисками и обеспечении устойчивости государственных финансов, более того, в Казахстане пока отсутствует единая госполитика. По сей день отдельные элементы управления государственными финансами значатся в различных документах, такие как прогноз социально-экономического развития, концепция управления Нацфондом, стратегические планы Минфина и МНЭ. Однако все эти документы размывают фокус бюджетной политики. Сегодня приоритетом новой бюджетной политики должно стать эффективное и качественное использование имеющихся ресурсов для снижения ненефтяного дефицита завтра.
На фоне активного использования Нацфонда и небольшой доли госдолга относительно ВВП вопросы управления госдолгом в нашей стране ушли на второй план и ограничивались лишь парой-тройкой индикаторов в различных документах. При этом напомню, что в 2006 году в Казахстане была отдельная Концепция управления государственным долгом. Вообще, многие страны имеют отдельные стратегии управления госдолгом.
Пандемия обнажила состояние здоровья государственных финансов, стал расти размер госдолга, и вопросы качественного управления им в пределах объемов, не создающих угрозы экономической безопасности, встали на первое место.
- На ваш взгляд, средствами Нацфонда управляют неэффективно?
- Напомню, что для более эффективного управления Нацфондом было принято контрцикличное правило. Это стало одним из важных нововведений в Бюджетный кодекс. Суть правила заключается в установлении ограничения на темпы роста государственных расходов и усилении сберегательных возможностей Нацфонда. Однако оно вступит в силу только с 2024 года.
В то же время ни для кого не секрет, что Казахстан неоднократно обращался к средствам Нацфонда как финансовому инструменту антикризисных мер. Например, впервые средства Нацфонда были использованы в качестве «подушки безопасности» в 2008 году, расходы республиканского бюджета тогда составили 2,7 трлн тенге, а трансферты Нацфонда - 1,06 трлн тенге. С 2008 года расходы республиканского бюджета выросли в 5,5 раза и составили в 2021 году 14,9 трлн тенге, а трансферты Нацфонда - 4,5 трлн тенге.
То есть за последние 13 лет рост расходной части бюджета не ограничивался, а наоборот наращивался, контрциклическое бюджетное правило не работало.
На мой взгляд, правительству необходимо все-таки вести более настойчивую политику сокращения субсидирования и отказа от нецелесообразных трат и перераспределения средств, ориентированных на будущий рост ненефтяных доходов, как, например, образование. Результаты должны достигаться не за счет повышения расходов, а за счет его эффективности.
- Какие механизмы могут быть задействованы при внедрении блочного бюджета? Насколько нам это необходимо?
- Министерство национальной экономики и министерство финансов еще не представили свое видение блочного бюджетирования.
На самом деле блочное бюджетирование - это инновация, которая используется в системе государственных финансов Сингапура.
Если в Казахстане за основу возьмут опыт этой страны, то составление бюджета будет основано на том, что каждое министерство получит многолетний потолок расходов, называемый «блочными бюджетами».
В пределах этого лимита «расходные министерства» имеют автономию в окончательном распределении средств внутри своих видов деятельности. При этом министерство финансов должно придерживаться принципа невмешательства и наделять министерства расходовать средства по своему усмотрению, поскольку они находятся в «лучшем положении» для принятия таких решений. На пятилетнем горизонте лимит расходов является фиксированным, но каждый год может меняться. В то же время потолки выражаются не в номинальных величинах, а скорее в процентах от «сглаженного» ВВП. Например, потолок министерства образования может быть эквивалентен 4% от ВВП в год.
Однако здесь возникает другой вопрос – в прозрачности и эффективности используемых средств в рамках этой автономии. Вместе с тем автономия в свободе распределения средств для достижения наиболее лучшего результата за короткие сроки должна мотивировать министерства, но в то же время при отсутствии действенных механизмов контроля может привести к неэффективному или нецелевому использованию средств. Могу предположить, что использование блочного бюджета может освободить пространство для реализации нацпроектов, без привязки к строгим бюджетным процедурам.
- Как вы считаете, помогут ли цифровые решения, о которых упоминал президент, действительно упростить бюджетные процессы и кардинально снизить бюрократию?
- Автоматизация и оптимизация формирования бюджета уже заложена в задаче III Концепции развития государственного управления до 2030 года.
Я считаю, что цифровизация и автоматизация, безусловно, помогут повысить эффективность бюджетного процесса в технической части, сократить время на согласование в традиционном формате.
Более того, с 2019 года министерство финансов уже осуществляет сквозную цифровизации всего бюджетного процесса, и по плану 2021-2023 года он должен быть сформирован полностью в электронном виде. То есть работа по интеграции и автоматизации е-Минфин с системами государственных органов уже проводится.
Однако необходимо учитывать уровень интернета и технического оснащения всех администраторов бюджетных программ от сельского до республиканского уровня. Иначе цифровизация станет очередным успешным проектом для демонстрации президенту на республиканском уровне.
- Глава государства в своем Послании указал, что отдельные национальные компании и госпредприятия работают в убыток, а их первые руководители не несут ответственности за это. В чем тогда должна заключаться реформа квазигоссектора?
- Здесь стоит вопрос концептуального пересмотра управления квазигосударственным сектором в целом. На самом деле определение квазигосударственного сектора в законодательстве одно, а в понимании общества другое. Так, законодательство определяет квазигосударственный сектор как все АО, ТОО и предприятия, созданные с участием государства. А общественность воспринимает квазигосударственный сектор как Самрук-Казына и нацкомпании. Если взять законодательное понимание, тогда в статистику квазигоссектора попадут и заранее убыточные госпредприятия социальной направленности, которые оказывают услуги населению, и богатые госкомпании, такие как Казахтелеком и Казпочта.
Поэтому я считаю, что реформа квазигоссектора в первую очередь должна заключаться в разделении организаций не по типу юридического лица, а по целевому назначению, то есть на компании, созданные приносить дивиденды, и на компании, оказывающие социальные услуги.
Второе направление реформ – это финансирование нацкомпаний в рамках бюджета и прямой контроль через законодательство. Сейчас нацкомпании получают финансирование через бюджетные кредиты, которые не отражаются в затратной части бюджета. Таким образом, в конце года эти средства не попадают в отчет об исполнении бюджета, соответственно отследить эффективность их использования невозможно.
Что касается ответственности руководителей, то она, как и размеры вознаграждений, должна соотноситься с результатами работы госкомпаний. Данный вопрос сложно сейчас отследить по всем предприятиям квазигоссектора, например. Но здесь, как я уже говорила, как раз могут помочь разделение госкомпаний по целевому назначению и тотальная цифровизация отчетности в единой базе госреестра с возможностью мгновенной обработки и анализа финансовых результатов.
- Также Касым-Жомарт Токаев озвучил проблему завышения сметной стоимости проектов, как относительно небольших объектов, например, детских садов и школ, так и крупных инфраструктурных проектов. Почему, на ваш взгляд, это происходит? Как добиться «объективизации» и должен ли кто-то нести за это ответственность?
- Проблема завышенной стоимости связана с рядом факторов и не обязательно коррупционного характера. Во-первых, проектно-сметная документация готовится на три года, а финансирование из бюджета может поступить только на третий год, когда, например, все стройматериалы подорожали. Во-вторых, существует много примеров, когда уже в процессе строительства выяснялось, что запланированных средств на его завершение не хватает, а бюджет уже утверждён. И в-третьих, были случаи, когда стоимость завышалась в результате необоснованного повышения расходов, например, когда в сельской местности строят школу на 1000 мест, а потребность имеется только на 500 человек.
Я полагаю, что объективизации можно добиться через внедрение института общественного контроля. То есть нужно проводить общественные слушания еще на этапе формирования бюджета или рассмотрения вопроса о необходимости строительства объекта. Причем согласовывать непосредственно с теми, кто будет пользоваться этим объектом, с теми же местными жителями. Это позволит сделать процесс формирования проектно-сметной документации более прозрачным, а также использовать модели более точного прогнозирования стоимости объектов.
Конечно, одним из главных инструментов снижения дисбалансов, как сказал президент РК, является приоритизация бюджетных расходов. Выделение средств из республиканского бюджета не должно зависеть от «пробивной силы» акимов, каких-то личных предпочтений и прочих субъективных факторов.
- Да, президент в своем Послании отметил проблему дисбалансов в развитии регионов и необходимость приоритизации бюджетных расходов. По вашей оценке, насколько тогда работают реформы децентрализации бюджетов?
- Есть три аспекта, с которых нужно рассматривать децентрализацию как фактор развития регионов. Это фискальный (бюджетный), политический и административный аспекты.
С точки зрения фискальной децентрализации, мы наблюдаем высокий уровень централизации налоговых полномочий, который, с одной стороны, оправдан и позволяет перераспределять ресурсы в регионы с более слабым доходным потенциалом. В этой сфере в последние годы происходят реформы: как внедрение бюджета местного самоуправления, передача корпоративного подоходного налога в местные бюджеты. Например, большая часть КПН в 2020 году была собрана в Алматы, Нур-Султане и Атырауской области, в регионах с высоким экономическим потенциалом.
Однако нужно еще время, чтобы оценить результативность этих реформ для всех регионов. Но, очевидно, что регионы все больше и больше зависят от трансфертов республиканского бюджета, то есть устойчивость местных бюджетов зависит от наполняемости республиканского бюджета. Например, в этом году впервые в истории независимого Казахстана размер регионального бюджета достиг 1 трлн тенге, и это бюджет Туркестанской области, 95% доходной части которого составляют трансферты из республиканского бюджета.
Политическая децентрализация — это выборность акимов, и эта реформа уже началась.
В свою очередь административная децентрализация - это делегирование полномочий и ответственности на нижний уровень управления. Мы знаем, что региональные бюджеты очень сильно зависят от центра при получении субвенций, бюджетных кредитов и инвестиций, и здесь действительно назрела необходимость в реформе межбюджетных отношений центр-регион.
Чтобы не попасть в ловушку децентрализации, когда от нее выиграют только богатые регионы, необходимо найти баланс между мотивацией регионов к большей самостоятельности и формированием собственных доходных источников и справедливого перераспределения ресурсов между регионами.
В развитых странах применяется такой инструмент, как порядок определения бюджетных приоритетов, который используется при формировании бюджета следующего периода. То есть бюджет формируется не от аналогичных значений предыдущего периода, а по результатам оценки использованных средств с возможностью отказа от одних бюджетных программ до увеличения других. Таким образом, речь идет о гибкости бюджетных процедур в пользу большей эффективности. Такой подход потребует от регионов большего профессионализма, самостоятельности и ответственности.
Очевидно, что по новой дороге быстрее и легче добраться до места назначения, поэтому, я считаю, что новая концепция управления государственными финансами ускорит реформы.
