Нужны серьезные реформы – ОЭСР о корпоративном управлении в госкомпаниях

Автор: советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов

18 октября 2024 года прошел круглый стол, организованный Halyk Finance, для обсуждения указа главы государства о мерах по либерализации экономики. Один из разделов данного указа посвящен повышению самостоятельности, качества и независимости корпоративного управления в ФНБ «Самрук-Казына» и в его дочерних компаниях. Это направление реформ активно обсуждалось на круглом столе, и в продолжение дискуссии мы решили сделать обзор большого отчета ОЭСР с анализом корпоративного управления в госкомпаниях Казахстана, который был опубликован в феврале 2024 года. Мы бы особо хотели отметить, что ОЭСР в данном отчете несколько раз ссылается на отчет нашего Аналитического центра о проблемах государственного участия в экономике Казахстана.

В целом можно отметить, что в отчете ОЭСР приводится вывод о том, что корпоративное управление в ФНБ «Самрук-Казына» и в его дочерних компаниях отличается от «Руководящих принципов ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях» в некоторых фундаментальных аспектах.

Стандарты ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях

Казахстан является партнером ОЭСР (международной экономической организации развитых стран, признающих принципы представительной демократии и свободной рыночной экономики) уже более 15 лет. В этот период во всех государственных стратегических документах по развитию страны отмечалось, что в своих реформах власти Казахстана будут стремиться строго соблюдать общепризнанные стандарты, принципы и рекомендации ОЭСР.

ФНБ «Самрук-Казына» выделил направление «совершенствование корпоративного управления» в качестве приоритетной стратегической задачи с момента своего создания в 2008 году. Как отмечалось в стратегических документах ФНБ, «Совершенствование корпоративного управления – это одно из ключевых направлений фонда с учетом стандартов ОЭСР и лучших международных практик».

«Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях» были приняты в 2005 году, и они постоянно совершенствуются. В них представлены конкретные рекомендации ОЭСР о том, как государство может более эффективно выполнять свои обязательства в качестве собственника предприятий, обеспечивая прозрачность их деятельности и конкурентоспособность. Данные принципы ОЭСР дополняют и согласуются с Принципами корпоративного управления G20 и Руководством ОЭСР по противодействию коррупции и обеспечению честности и неподкупности для государственных предприятий.

В феврале текущего года ОЭСР представила большой отчет с обзором системы корпоративного управления в государственных компаниях Казахстана. Целью отчета является описание и оценка системы корпоративного управления в секторе государственных предприятий Казахстана в соответствии с «Руководящими принципами ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях». На основании данного анализа ОЭСР разработала свои рекомендации для властей Казахстана.  

Выводы отчета ОЭСР о корпоративном управлении в госкомпаниях Казахстана

В заключительной главе отчета ОЭСР приводятся выводы и рекомендации, исходя из детального анализа текущей ситуации, проведенного в отчете. Ниже мы приводим прямой перевод выводов ОЭСР с английского языка, которые мы полностью поддерживаем: 

«В настоящем отчете ОЭСР делается вывод о том, что корпоративное управление в государственных предприятиях Казахстана в том виде, в каком оно было на момент написания отчета, отличается от Руководящих принципов ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях в некоторых фундаментальных аспектах. Эффективное и оперативное устранение этих недостатков могло бы помочь обеспечить, чтобы государственные предприятия вносили максимально возможный вклад в развитие экономики и граждан Казахстана и стали приоритетами государственных реформ» (стр. 122 Отчета ОЭСР).

«Несмотря на заявленные цели и достигнутый прогресс, данный отчет указывает на важные и разнообразные проблемы. Нынешняя система управления госкомпаниями в Казахстане затрудняет реализацию прав государственной собственности на общегосударственной основе. Отраслевые министерства и две крупнейшие холдинговые компании (ФНБ «Самрук-Казына» и НУХ «Байтерек» – автор) функционируют бок о бок, практически без координации и коммуникаций друг с другом. Ситуация еще более осложняется отсутствием ясности в отношении ролей и обязанностей между юридическими собственниками госпредприятий и самими госпредприятиями. 

Отсутствие официальной политики по владению государственной собственностью и отсутствие четкого обоснования в необходимости такой госсобственности, а также наличие неясностей в отношении масштабов коммерческих и некоммерческих целей в государственных предприятиях затрудняют государству мониторинг и улучшение неэффективной деятельности государственных предприятий.

Система государственной собственности в Казахстане регулируется множеством законов, кодексов, постановлений и подзаконных актов, которые часто пересматриваются и дополняются. Ожидания и цели, делегированные правительством госпредприятию, часто носят неявный характер, а ключевые показатели эффективности (KPI), вытекающие из планов развития госпредприятий, часто недоступны общественности напрямую. 

В нынешней системе нет разделения между функциями правительства по владению бизнесом, регулированием бизнеса и другими государственными функциями. Отраслевые министерства выполняют функции владения и мониторинга госпредприятий, а также функции отраслевого регулирования (что создает конфликт интересов – автор). 

В то время как типовой кодекс корпоративного управления определяет полномочия, которыми наделены руководящие органы государственных предприятий, с целью ограничить непосредственное участие собственника (государства – автор) в решении повседневных вопросов, государство сохраняет за собой полномочия утверждать важные корпоративные документы, такие как стратегические планы и крупные финансовые решения. Такая практика имеет множество последствий, включая установление конфликтующих целей для государственных предприятий.

На практике государство – как единственный или доминирующий акционер – может прямо или косвенно контролировать ряд корпоративных решений и, таким образом, ограничивать операционную автономию государственных предприятий, в том числе в том, что касается принятия решений о найме персонала. Возможно, это связано с тем, что советы директоров и исполнительное руководство госпредприятий, по-видимому, в значительной степени подвержены политическому вмешательству, о чем свидетельствуют частые увольнения генеральных директоров после вмешательства президента или правительства. 

Таким образом, существуют случаи, когда влияние государства на госпредприятия выходит за рамки стратегического уровня и затрагивает оперативные решения. Этот риск представляется более высоким в тех случаях, когда правительство проявляет большой интерес к конкретному предприятию или сектору, что, вероятно, обусловлено, в частности, политическими решениями правительства и важностью предприятия для национальной экономики.

Риск политического вмешательства в деятельность государственных предприятий является историческим явлением, особенно в отношении политических назначенцев в советах директоров и на руководящих должностях. В настоящее время советы директоров (СД) не обладают ни независимостью, ни ответственностью для выполнения основных функций по разработке стратегии и корпоративному контролю. Процедуры выдвижения кандидатов в члены СД и руководства не являются единообразными для всех государственных предприятий и недостаточно защищают советы директоров от политического вмешательства. Таким образом, на практике многие государственные предприятия действуют либо в рамках своих министерств, либо по усмотрению своего исполнительного руководства (представители которого назначаются государством, а не советами директоров).

Наличие беспристрастных судебных или арбитражных процессов остается предметом озабоченности, которую часто выражают частные компании, сомневающиеся в надежности национальных судов при разрешении споров между частными лицами и государством или государственными предприятиями. Казахстанские государственные предприятия обладают особыми привилегиями, которые препятствуют конкуренции. Миноритарные инвесторы в государственных предприятиях имеют ограниченные права и защиту, особенно в тех случаях, когда государственные интересы и цели могут вступать в противоречие с коммерческими интересами госпредприятий. Государственные предприятия в Казахстане функционируют в рамках неполноценной системы бухгалтерского учета, что затрудняет разделение их финансовой деятельности и эффективное распределение средств. Коммерческая и некоммерческая деятельность госпредприятий не разделены, а вознаграждение за выполнение обязательств по оказанию некоммерческих государственных услуг не является прозрачным. Хотя цели и функции некоммерческой государственной деятельности, которая должна выполняться государственными предприятиями в рамках их статуса национальной компании или государственного оператора, доступны в открытых источниках, формулировки и объем этих функций и целей часто довольно широки и лишены конкретики» (стр. 121-122 отчета ОЭСР).

Необходимы кардинальные реформы корпоративного управления в госпредприятиях 

В указе главы государства о мерах по либерализации экономики есть отдельный очень важный раздел по совершенствованию корпоративного управления в ФНБ «Самрук-Казына» и в его дочерних компаниях. К настоящему времени наступили даты исполнения всех пунктов из данного раздела указа, однако у общественности нет никакой информации об их исполнении. Правительство совместно с Агентством по стратегическому планированию и реформам (АСПиР) и Агентством по защите и развитию конкуренции (АЗРК) должно готовить отчет по исполнению указа в Администрацию президента один раз в полгода, и следующий отчет запланирован только в феврале 2025 года. При этом неизвестно, будут ли данные отчеты доступны общественности.

Принимая во внимание такую ситуацию с контролем по исполнению указа и учитывая его важность для развития экономики, на круглом столе мы рекомендовали, что необходимо публиковать и обсуждать в парламенте и с общественностью каждый пункт указа по мере наступления даты исполнения определенного пункта.

Указ содержит достаточно хорошие меры по повышению самостоятельности, качества и независимости корпоративного управления в «Самрук-Казыне», однако этих мер в значительной мере недостаточно, чтобы полностью соответствовать «Руководящим принципам ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях». По нашему мнению, данный указ должен быть дополнен стратегическими планами правительства, где должны быть полностью учтены все рекомендации из отчета ОЭСР.