Что нужно для развития пенсионной системы в Казахстане

Автор: советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов

Группа экспертов, стоявших у истоков формирования финансового рынка и накопительной пенсионной системы Казахстана, разработала и направила на рассмотрение главе государства ряд предложений по повышению финансовой устойчивости и адекватности пенсионной системы. 14 июня 2024 года данные предложения были презентованы на Общественном Совете при ЕНПФ (ОС). Автор данной публикации является членом ОС, и он на заседании приветствовал то, что началась такая дискуссия по проблемам пенсионной системы, но также высказал критику по предложенным подходам развития пенсионной системы.

В сентябре 2023 года мы выпустили аналитический отчет о проблемах пенсионной системы Казахстана, где дали наши рекомендации по необходимым реформам в этой сфере. В данной публикации мы хотели бы отметить отличия между нашими предложениями и предложениями, озвученными на заседании ОС.

Разное понимание проблем пенсионной системы

В презентации «Повышение финансовой устойчивости и адекватности пенсионной системы Казахстана» (Презентация), представленной на заседании ОС, делается ссылка на Глобальный пенсионный индекс MCGPI 2023, где утверждается, что пенсионная система в Казахстане была достаточно высоко оценена по субиндексам «Устойчивость» и  «Целостность». При этом Казахстан получил относительно низкую оценку по субиндексу «Адекватность». 

Мы скептически относимся к таким глобальным индексам и рейтингам, включая рейтинги глобальной конкурентоспособности Казахстана. Чтобы утверждать, что наша пенсионная система является устойчивой, требуется проведение сложных долгосрочных актуарных расчетов, которые должны учитывать следующие параметры: демографические изменения (старение населения, рождаемость и т. д.), макроэкономические изменения (инфляция, изменения в доходах населения и т. д.), инвестиционный доход на пенсионные активы, параметры пенсионных выплат социально уязвимым неработающим гражданам и пр.

Такие долгосрочные актуарные расчеты в Казахстане публикует только ЕНПФ, и согласно им, а также согласно нашим оценкам, текущая пенсионная система в Казахстане не является ни устойчивой, ни адекватной. 

Неадекватность пенсионной системы

В Казахстане действует смешанная пенсионная система, как и в большинстве стран мира. Она состоит из двух ключевых элементов. 

Первый элемент – это распределительная пенсионная система, которая включает в себя пенсионные выплаты, выплачиваемые за счет госбюджета. При такой системе текущие налогоплательщики оплачивают пенсии текущих пенсионеров, и государство само решает, сколько платить пенсий для каждой категории пенсионеров. 

Второй элемент представляет собой обязательную накопительную пенсионную систему, которая на сегодня полностью осуществляется через ЕНПФ. Размер пенсии в накопительной системе зависит только от того, сколько денег накоплено на счету работника, выходящего на пенсию, плюс инвестиционный доход на пенсионные активы. Вклады в ЕНПФ – это полностью собственность работника, а затем и пенсионера.

Таким образом, при выходе на заслуженный отдых пенсия гражданина Казахстана состоит из двух основных частей – пенсионные выплаты из госбюджета и выплаты из ЕНПФ. В соответствии с международной практикой государственная распределительная пенсионная система (госбюджет) должна обеспечивать социальную защиту от нищеты в пенсионном возрасте тем, кто не смог по разным причинам осуществлять взносы или делал слишком маленькие взносы в накопительную пенсионную систему.

Обязательная накопительная пенсионная система ориентирована на официально работающих людей, из заработной платы которых, помимо налогов, делаются обязательные взносы в накопительную пенсионную систему (ЕНПФ в Казахстане). В соответствии с лучшей мировой практикой именно обязательная накопительная пенсионная система предназначена для обеспечения замещения трудовых заработков на адекватную пенсию в старости. 

Для работающих людей адекватность обязательной накопительной пенсионной системы определяется коэффициентом замещения трудовых доходов пенсионными выплатами (далее – Коэффициент замещения). В развитых странах обязательные накопительные пенсионные системы считаются адекватными, когда Коэффициент замещения при выходе на пенсию  составляет 60-70% при условии, что работник делает ежемесячные обязательные платежи в накопительную пенсионную систему в течение всей своей трудовой деятельности (примерно 40 лет и более). 

То есть при зарплате в 500 тыс. тенге ваша пенсия при нормальной накопительной пенсионной системе должна составлять 300-350 тыс., что вполне адекватно при выходе на пенсию. По расчетам ЕНПФ и по нашей оценке, поскольку сейчас разрешили использовать свои пенсионные накопления для покупки жилья и для лечения, ваша пенсия в ЕНПФ после 40 лет добросовестной работы составит лишь 10-15% от трудового дохода, что является крайне неадекватным уровнем. То есть, если вы человек со средним доходом, при выходе на пенсию вы переместитесь в категорию людей с крайне низкими доходами.

Что касается пенсий, выплачиваемых из госбюджета, то, как было сказано ранее, в развитых странах при наличии нормальной накопительной пенсионной системы пенсии из госбюджета должны обеспечивать только социальную защиту от нищеты в пенсионном возрасте тем, кто не смог по разным причинам осуществлять взносы или делал слишком маленькие взносы в накопительную пенсионную систему. В этом случае при отсутствии или недостатке прошлых трудовых доходов пенсия из госбюджета обычно рассчитывается как коэффициент к уровню прожиточного минимума в стране, и этот минимум определяется правительством. Традиционно размер прожиточного уровня является базой для определения всех основных социальных пособий и пенсий, а также для определения черты бедности в стране. 

По поводу проблем расчета прожиточного минимума в Казахстане мы выпустили отдельную публикацию. По нашему мнению, суммы пенсий, выплачиваемых из госбюджета, также являются неадекватными и плохо понятными в Казахстане, что во многом связано с непрозрачностью и с тем, что принципы расчета пенсий из бюджета не соответствуют лучшей международной практике. 

В Презентации, подготовленной экспертами в Общественном Совете ЕНПФ, проблема низкого Коэффициента замещения для работающих людей (которые добросовестно платят взносы в ЕНПФ) не рассматривалась и, соответственно, в документе ничего не говорилось о решении этой проблемы, что является большим упущением.  

Неустойчивость пенсионной системы

Под финансовой устойчивостью государственной пенсионной системы понимается способность государства полностью выполнять свои обязательства по выплате адекватных пенсий своим гражданам, несмотря на воздействие негативных внутренних и внешних факторов. Как было отмечено ранее в нашем прошлом отчете о проблемах пенсионной системы Казахстана, на сегодня накопительная пенсионная система в ЕНПФ потеряла свой изначальный смысл, поскольку возможность досрочных изъятий пенсионных накоплений на жилье снижает Коэффициент замещения доходов пенсией до неприемлемого уровня. 

Несомненно, что будущие пенсии из ЕНПФ не устроят работников, у которых государство ежемесячно брало деньги из зарплаты для обеспечения достойной старости. Низкие пенсии из ЕНПФ могут однозначно привести к социальным волнениям в стране. Чтобы обеспечить адекватные пенсии для официально работающих граждан, правительство будет вынуждено использовать государственный бюджет. Однако с учетом ухудшения коэффициента демографической нагрузки (количество работающих на одного пенсионера) и с учетом проблем в бюджетной системе (о чем мы неоднократно писали в других публикациях), уже в среднесрочной перспективе правительству будет трудно исполнять свои быстрорастущие пенсионные обязательства. Проблемы с выплатами пенсий из бюджета могут начаться гораздо раньше в случае сильного и длительного падения цен на нефть, что связано с текущей глубокой зависимостью госбюджета от нефтяного сектора.

В Презентации, подготовленной экспертами в Общественном Совете ЕНПФ, ничего не говорилось об адекватности пенсий, выплачиваемых из ЕНПФ и, соответственно, ничего не говорилось о том, как на эту адекватность повлияло решение по досрочным изъятиям пенсионных накоплений на жилье. И хотя в данном документе не были использованы долгосрочные актуарные расчеты, авторы Концепции почему-то посчитали, что пенсионная нагрузка на госбюджет в будущем будет снижаться, а не расти. Однако актуарные расчеты ЕНПФ и наши оценки показывают, что если правительство планирует платить адекватные пенсии работникам, которые добросовестно делали взносы в ЕНПФ, то пенсионные расходы бюджета вырастут до неприемлемого уровня, что сделает бюджет неустойчивым уже в достаточно короткие сроки. 

Какой должна быть пенсионная система?

Отечественные эксперты, стоявшие у истоков формирования финансового рынка и накопительной пенсионной системы Казахстана, изначально создали правильную пенсионную систему, которая полностью соответствовала лучшей мировой практике для рыночных экономик. Однако последующие изменения в пенсионной системе привели к ее сильной неадекватности и неустойчивости. К этим негативным изменениям относятся: плохое регулирование частных пенсионных фондов; директивное объединение всех частных пенсионных фондов в один государственный (ЕНПФ); разрешение использовать пенсионные накопления для покупки жилья; решение о том, что дополнительные 5% взносов в ЕНПФ станут условно-накопительными.  

Расчеты ЕНПФ и наши оценки показывают, что текущая накопительная пенсионная система в ЕНПФ сможет выплачивать вполне адекватные пенсии в будущем, а также данный пенсионный фонд будет финансово устойчивым при выполнении следующих трех условий:

1. Будут запрещены досрочные изъятия из пенсионных накоплений на жилье, лечение и другие цели.

2. Взносы на личные накопительные счета работника в ЕНПФ должны составлять 15% от его заработной платы, а не 10%, как сейчас. В соответствии с Социальным кодексом взносы в ЕНПФ в целом уже составляют 15% (10% выплачивает работник, а 5% работодатель). Однако 5% обязательных пенсионных взносов работодателя (ОПВР) осуществляются в формате «условно-накопительного компонента». Такая новая «условно-накопительная компонента» (5% от заработной платы) поступает в распоряжение правительства, а не увеличивает пенсию работника в будущем. Более подробно с проблемой ОПВР вы можете ознакомиться в нашем прошлом отчете.

3. И, наконец, третье условие заключается в том, что ЕНПФ должен зарабатывать более высокий инвестиционный доход на пенсионные активы. Проблема низкого инвестиционного дохода во многом связана с неразвитостью фондового рынка в Казахстане.

Таким образом, чтобы сделать будущие пенсии из ЕНПФ более или менее адекватными, достаточно лишь: запретить досрочные изъятия из пенсионных накоплений на жилье и другие цели; переделать 5% ОПВР из условно-накопительных в просто накопительные (все 15% взносов в ЕНПФ должны целиком накапливаться на счете работника); использовать более доходные инвестиционные стратегии для пенсионных активов и развивать фондовый рынок в стране.

Что касается текущей распределительной пенсионной системы в Казахстане (пенсии из госбюджета), то в будущем она сможет выплачивать вполне адекватные социальные пенсии и будет иметь хорошую долгосрочную финансовую устойчивость, если будут выполнены вышеуказанные три условия для накопительной системы в ЕНПФ. 

Однако здесь важно отметить, что адекватные пенсии из ЕНПФ (60% от трудового дохода) могут быть получены только после полноценных взносов за весь трудовой стаж (в районе 40 лет). Накопительная пенсионная система начала работать сравнительно недавно, и большинство текущих вкладчиков ЕНПФ уже не смогут делать обязательные вклады в течение 40 лет. В этом случае правительство вынуждено доплачивать пенсии из госбюджета, чтобы сделать общую сумму пенсий (ЕНПФ и госбюджет) адекватной трудовым доходам. И здесь возникает большой вопрос: какой размер пенсии правительство считает адекватным?

По вопросу адекватности Коэффициента замещения правительство Казахстана сейчас ссылается на Международную организацию труда (МОТ), в частности, на конвенцию МОТ №102 «О минимальных нормах социального обеспечения». В данной конвенции указано, что Коэффициент замещения должен составлять не менее 40% от уровня материального обеспечения гражданина в трудоспособный период. Однако конвенция МОТ №102 была утверждена в далеком 1952 году и уже давно устарела. После этого в 1967 году МОТ выпустила конвенцию №128, где минимальные требования по Коэффициенту замещения были увеличены до 45%. И затем в рекомендациях МОТ №131b норма Коэффициента замещения была повышена до 55%.  

В целом можно отметить, что в случае работы ЕНПФ в соответствии с лучшей мировой практикой в будущем пенсии из бюджета будут выплачиваться только тем, кто по разным причинам не смог осуществлять взносы или делал слишком маленькие взносы в накопительную систему ЕНПФ. Для развития распределительной пенсионной системы (пенсии из госбюджета) очень важно иметь четкую долгосрочную стратегию/концепцию развития, утвержденную правительством, которая должна быть основана на объективных актуарных расчетах, где будут указаны четкие долгосрочные принципы определения размеров пенсий для бедных, социально уязвимых слоев населения, а также для тех, кто по возрасту не смог делать обязательные взносы в ЕНПФ за весь свой трудовой стаж. 

Одной из главных проблем пенсионной системы Казахстана является недоверие к ней со стороны большинства населения. Самым показательным подтверждением этого стало большое желание наших граждан поскорее забрать свои пенсионные сбережения из ЕНПФ по любому поводу и под любым предлогом. К сожалению, такое доверие можно заработать только в течение многих лет, а теряется оно в один момент. Причинами такого недоверия к накопительной пенсионной системе являются: низкая финансовая грамотность населения; слабое регулирование частных пенсионных фондов на первом этапе; создание негативного фона и директивное объединение частных пенсионных фондов в один государственный (ЕНПФ); нерыночные инвестиции ЕНПФ в государственные и квазигосударственные ценные бумаги сразу после создания ЕНПФ. На сегодня в Казахстане уже нет таких проблем, но недоверие к накопительной пенсионной системе сохраняется. 

По нашему мнению, чтобы вернуть доверие к пенсионной системе, правительству нужно разработать такую долгосрочную стратегию развития пенсионной системы, из которой большинству населения станет понятно, когда и каким образом они смогут получить адекватную пенсию в старости. После этого необходимо строго придерживаться данной стратегии в отличие от того, что было раньше, когда в достаточно хорошую пенсионную систему неожиданно вносились резкие негативные изменения с долгосрочным эффектом.

В далеком 2014 году была утверждена ныне действующая «Концепция дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года». Данный документ давно устарел, он не соответствует лучшей мировой практике, и из этого документа простому человеку трудно понять, какая пенсия ждет его в старости. Также на сегодня после всех упомянутых негативных изменений речь уже идет не о модернизации, а о возврате первоначального смысла пенсионной системе. По нашему мнению, необходимо срочным образом разработать и утвердить новый документ по этому направлению.