Эксперт обозначил 10 проблем проекта по системе госпланирования

Автор: советник председателя правления «Halyk Finance» Мурат Темирханов

29 марта этого года был опубликован третий проект правительственного документа по изменениям в системе государственного планирования. Первый проект был опубликован год назад (9 марта 2023 года), и его не утвердили. Второй проект документа был опубликован 26 октября прошлого года, и его тоже не утвердили. Второй документ мы комментировали, где отмечали большие проблемы в действующей системе госпланирования и в предлагаемых изменениях в ней.

Последний проект системы госпланирования разработан уже от имени нового министра национальной экономики, в связи с чем данный документ вызвал у нас особый интерес. К сожалению, приходится отметить, что подходы нового правительства к стратегическому планированию в экономике Казахстана не изменились, а в некоторых моментах стали еще хуже и более расплывчатыми по сравнению с предыдущими проектами по системе государственного планирования. В данной публикации мы коротко описываем ключевые проблемы системы государственного планирования в Казахстане.

По нашему мнению, в действующей системе государственного планирования Казахстана (СГП) и в предложенных изменениях в ней можно отметить следующие фундаментальные проблемы:

1. Государственное планирование социально-экономического развития страны касается каждого гражданина Казахстана, однако в текущей СГП и проекте новой СГП не предусматривается адекватной подотчетности госпланирования всему обществу как на этапе утверждения планов, так и на этапе контроля за исполнением этих планов. Ключевой документ СГП «Национальный план развития Казахстана» (НПР) подготавливается, утверждается, исполняется и контролируется только в рамках исполнительной власти, что создает большой конфликт интересов. По нашему мнению, чтобы обеспечить подотчетность СГП всему обществу, в парламенте должен утверждаться и контролироваться не только полноценный республиканский бюджет, но и долгосрочные планы развития страны – НПР.

2. В текущем и новом документе по СГП указано, что утвержденный «Национальный план развития Казахстана» может корректироваться посланиями и поручениями президента в любой момент времени. Поскольку из документов СГП непонятно, каким образом и исходя из чего принимаются решения президента, приводящие к значительным корректировкам НПР, это означает, что в Казахстане нет целостной и понятной системы долгосрочного государственного планирования.

3. Текущий и новый документ по СГП не ставят перед собой задачу по созданию высокоэффективной и конкурентоспособной экономики страны. В документах СГП есть задача по повышению благосостояния граждан, но это очень размытая задача, которую можно быстро, но ненадолго выполнить, просто целиком потратив Нацфонд.

4. Ни в прошлых, ни в новых документах СГП не было и нет требования по критическому анализу прошлых государственных планов и мер по социально-экономическому развитию страны. Есть только требования по анализу текущей ситуации. Фактически система государственного планирования рекомендует начинать каждый план с «чистого листа», без анализа прошлых мер и планов, в результате чего правительство постоянно использует те же самые неэффективные государственные меры, которые не привели к положительным результатам в социально-экономическом развитии страны (то есть правительство постоянно «наступает на те же самые грабли»).

5. Все прошлые и новые СГП построены таким образом, как будто у Казахстана есть неограниченные финансовые ресурсы, чтобы профинансировать любые планы по государственным расходам и инвестициям. Однако это не так. В результате возникают ситуации кардинального несоответствия долгосрочных планов с бюджетными возможностями.

Например,* Министерство индустрии и инфраструктурного развития РК (на сегодня министерство транспорта и министерство промышленности и строительства - Ред.) с учетом целевых показателей по нацпроектам, утвержденным в 2021 году, запросило госфинансирование на сумму в 7,2 трлн тенге на срок нацпроектов, а Минфин с учетом возможностей бюджета утвердил только сумму в 2,5 трлн тенге. Данный пример показывает, что долгосрочное планирование правительства сильно оторвано от реальности.

Мы уже неоднократно писали, что государственное планирование по социальному и экономическому развитию страны должно осуществляться только в рамках среднесрочных лимитов по бюджетным расходам, которые определяются Среднесрочной бюджетной стратегией, утвержденной парламентом.

6. Текущий и новый документ по СГП нарушают принципы ОЭСР по корпоративному управлению в государственных компаниях. В частности, и в текущем, и новом документах в систему государственного планирования включены планы развития национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний (госкомпании).

В соответствии с принципами ОЭСР государство должно обеспечить коммерческим госкомпаниям полную операционную независимость для достижения целей по развитию бизнеса и должно воздержаться от политического вмешательства в управление предприятиями с госучастием. Государство должно позволить советам директоров госкомпаний осуществлять свои обязанности как в любой частной компании и уважать их независимость. Однозначно, включение планов развития госкомпаний в систему государственного планирования Казахстана грубо нарушает эти принципы ОЭСР.

7. Государственный аудит, осуществляемый Высшей аудиторской палатой, должен быть ключевым элементом по контролю за исполнением утвержденных государственных планов. В действующем документе СГП относительно приемлемо описана роль государственного аудита в системе государственного планирования в Казахстане. Однако в проекте нового СГП государственный аудит даже не упоминается.

8. В проекте СГП, опубликованном 29 марта 2024 года, большие вопросы вызывают изменения в структуре и содержании ключевых документов системы государственного планирования. В действующем документе СГП указано, что самым главным документом Системы государственного планирования является «Стратегия развития Казахстана до 2050 года», а затем идет «Национальный план развития Республики Казахстан».

В проекте нового СГП сказано, что теперь самым главным документом СГП является «Национальный план развития Республики Казахстан» (НПР), и данный документ будет основываться на документах целеполагания, определяющих глобальное видение, долгосрочные направления и приоритеты устойчивого развития страны, а также долгосрочный прогноз развития Республики Казахстан. Главным документом целеполагания остается «Стратегия «Казахстан – 2050», но данный документ уже не будет входить в Систему государственного планирования.

Трудно понять логику исключения из Системы государственного планирования такого ключевого стратегического документа, который будет описывать видение, долгосрочные направления и приоритеты устойчивого развития Казахстана. Из этих изменений становится непонятным, кто, каким образом и исходя из чего будет формировать долгосрочное видение развития страны.

9. Также в проекте нового СГП вызывает большие вопросы то, что после Национального плана развития, вместо Концепций развития отраслей/сфер Казахстана, главными документами СГП стали планы развития госорганов, областей, городов республиканского значения и национальных управляющих холдингов. Согласно проекту нового СГП, Концепции развития отраслей/сфер стали необязательными и будут разрабатываться лишь по мере необходимости для обоснования системных преобразований в отрасли/сфере.

По нашему мнению, такие планируемые изменения по приоритетам ключевых документов СГП являются большой ошибкой. Концепции развития отраслей/сфер Казахстана являются комплексными документами, в которых всегда задействованы несколько государственных органов. Индивидуальные планы отдельных государственных органов должны строиться исходя из комплексных планов развития отраслей и сфер экономики Казахстана. Например, сначала Концепция развития малого и среднего бизнеса в Казахстане, после чего индивидуальные меры по развитию МСБ должны быть включены в планы задействованных государственных органов.

10. В действующем документе СГП есть требования по содержанию Национального плана развития, которые включают в себя спецификацию глав документа: введение; анализ глобальных тенденций; основные принципы реализации; подходы к реализации и ожидаемые результаты; и карта стратегических показателей. В проекте нового СГП по содержанию Национального плана развития отмечено только то, что НПР должен включать в себя Карту ключевых национальных индикаторов по соответствующим стратегическим направлениям. Из такого описания становится непонятным, будет ли еще что-нибудь включено в НПР, кроме Карты ключевых индикаторов?

* Пример взят из консультативного документа правительства к проекту Бюджетного кодекса