Предложения к Концепции управления средствами Национального фонда
Министром экономического развития и торговли Жанар Айтжановой в марте на заседании правительства был представлен проект новой Концепции управления формированием и использованием средств Национального фонда (НФ), согласованный с Национальным банком и другими правительственными органами. Как подчеркнула Жанар Айтжанова, принятие новой Концепции обеспечит активное накопление средств НФ, сбалансированность и стабильность республиканского бюджета, рациональное распределение и перераспределение нефтяных доходов между поколениями. При этом активы НФ к 2020 году достигнут $90 млрд. или 30% ВВП, гарантированные трансферты из НФ в бюджет будут зафиксированы на уровне, не превышающем $8 млрд., а неснижаемый остаток средств фонда будет поддерживаться на уровне 20% ВВП.
Нужно сразу отметить, что этот документ разрабатывался келейно, без публичного обсуждения основополагающих моментов механизма функционирования НФ. В этой связи существуют основания предполагать, что те недостатки использования средств Национального фонда, которые выявились в кризисной ситуации, не будут устранены, средства фонда будут использоваться неэффективно и с большим запаздыванием, снова потребуется принятие политического решения о привлечении его средств на финансирование антикризисных мероприятий президентом страны.
Цель создания Национального фонда Республики Казахстан, как всегда подчеркивается официальными органами, – это накопление доходов от добывающего сектора для наших потомков, обеспечение стабильности социально-экономического развития страны, снижение зависимости экономики страны от воздействия неблагоприятных внешних факторов.
С нашей точки зрения, в интересах будущих потомков не имеет смысла накапливать доходы от добычи и реализации невозобновляемых полезных ископаемых в долларах, евро или ценных бумагах, которые, как показал мировой финансовый кризис, склонны к обесцениванию. Для будущих потомков целесообразно или оставить ресурсы недр в их распоряжении в натуральной форме, и они сами решат, как с ними поступить, или использовать вырученные средства от их добычи на то, чтобы оставить им развитую экономику, систему здравоохранения, образования и другие отрасли социальной инфраструктуры, которые формируют человеческий капитал.
К сожалению, в проекте Концепции целевым ориентиром для НФ является накопление активов НФ, то есть предлагается усилить сберегательную функцию фонда, в том числе за счет законодательного ограничения абсолютных размеров привлекаемых средств фонда для финансирования экономики. Такая постановка вопроса, с моей точки зрения, принципиально неверна, искажает функции НФ и снижает его роль в модернизации казахстанской экономики.
Основными требованиями, которые предъявляются к Национальному фонду Республики Казахстан, являются: во-первых, прозрачность механизма формирования доходов Национального фонда; во-вторых, прозрачность и эффективность использования средств Национального фонда в интересах социально-экономического развития страны.
Выполнение первого условия предполагает, что денежные потоки, которые поступают в Национальный фонд, должны быть устойчивыми и легко прогнозируемыми, что обеспечит их подконтрольность обществу в лице парламента страны. К сожалению, в выступлении Жанар Айтжановой, опубликованном в СМИ, не был сделан акцент на основные источники формирования средств НФ, то есть, вероятно, они остались прежними. Но в этом случае поступления в НФ будут зависеть от мировых цен на нефть, от преференций, которые будут предоставляться отдельным добывающим компаниям. Между тем, сейчас делаются попытки пересмотра нефтяных контрактов. В этой связи, с моей точки зрения, основным источником поступлений средств в НФ должна стать природная рента, объем которой не зависит от мировых цен. Природная рента может рассматриваться как стабильный источник поступлений доходов от добывающего сектора в НФ страны. Для этого нужно перейти на принципы рентного налогообложения и внедрения методик рентной оценки месторождений. Для чего потребуется внесение изменений в Налоговый кодекс страны.
Национальный фонд рассматривается как часть бюджетной системы Казахстана, и его деятельность регулируется Бюджетным кодексом. Правительством в этом отношении предлагается внесение изменений в Бюджетный кодекс, которые должны достаточно строго регламентировать деятельность Национального фонда, как в части формирования его доходов, так и направлений использования его средств.
В проекте только установлены ограничения на привлечение средств НФ для обслуживания правительственного долга, запрет на займы квазигосударственному сектору и привлечение дополнительных трансфертов. На наш взгляд, этих мер недостаточно, так как правительство предполагает определить эти и другие важные ограничения только после утверждения проекта Концепции Президентом РК Нурсултаном Назарбаевым.
Для повышения прозрачности формирования и использования средств НФ целесообразно его рассматривать в составе сводного бюджета страны (который у нас, к сожалению, не разрабатывается), внести с этой целью соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Казахстана.
Функции Национального фонда. Мы считаем, что Национальный фонд должен состоять из трех частей:
1. Стабилизационной, которая должна способствовать сохранению макроэкономической стабильности и использоваться, при необходимости, для частичного финансирования дефицита государственного бюджета.
2. Накопительной, которая должна не только сберегать часть средств, полученных от деятельности добывающего сектора экономики страны, но и дополнительно финансировать, при необходимости, пенсии и социальные пособия, чтобы при ухудшении макроэкономической ситуации уровень жизни состоявшихся пенсионеров не снижался.
3. Инвестиционной, средства которой должны быть направлены на финансирование развития экономики и социальной сферы.
Между тем, в проекте Концепции основное внимание уделено накопительной и сберегательной функциям, а инвестиционная функция практически не раскрыта.
Направления и принципы использования средств Национального фонда Республики Казахстан. Отсутствие механизма выделения средств Национального фонда на поддержку экономических субъектов привело не только к замедлению сроков их привлечения для финансирования антикризисных мероприятий, но и выявило их полную несовместимость с целями и задачами создания Национального фонда. В проекте Концепции также не прослеживается механизм выделения средств НФ, в чем состоят отличия нового механизма от старого, за исключением ограничивающих параметров, которые будут определены позже.
Самое главное, не сформулированы принципы выделения средств НФ. Скорее всего, они останутся прежними, и будут базироваться, за исключением гарантированных трансфертов республиканскому бюджету, на принципах возвратности и платности. Этот механизм был использован при финансировании антикризисных мероприятий в 2009 году и, с нашей точки зрения, показал свою несостоятельность, что проявилось в усложненном механизме выделения средств фонда, затяжке времени, а также в необходимости принятия политического решения по использованию его средств.
При этом без внимания остается вопрос: насколько этичен такой подход к использованию средств Национального фонда? Национальный фонд создавался именно для оказания поддержки казахстанской экономике в кризисной ситуации, и, по сути, его средства – это страховой запас, который создавался всем народом. В этой связи платность предоставления средств Национального фонда в условиях кризиса является абсурдным требованием, которое противоречит логике.
Механизм использования средств Национального фонда, с нашей точки зрения, должен предусматривать два режима: основной режим и режим функционирования в условиях кризисной ситуации.
Основной режим. Принципы выделения средств фонда в нормальных условиях должны сочетать принципы возвратности и платности, в зависимости от целей и направлений их использования.
На бесплатной и невозвратной основе должны финансироваться органы местного самоуправления, что позволит на деле реализовать конституционные права казахстанского народа как собственника природных ресурсов. Эти средства, как основа бюджета местных сообществ, могут быть направлены на решение местных социальных проблем, развитие местной инфраструктуры.
На этих же принципах могут быть профинансированы отдельные инвестиционные проекты в области развития человеческого капитала, а также инфраструктурные проекты, связанные с жизнеобеспечением человека, например, жилищно-коммунальное хозяйство.
На бесплатной и возвратной основе – инвестиционные проекты в рамках национальных программ, а также социальные программы (сверх бюджетных средств).
На платной и возвратной основе – предоставление кредитов крупным компаниям и банкам второго уровня. Такая мера должна способствовать сокращению зависимости от внешних заимствований в условиях мирового финансового кризиса.
Кризисный режим. Целью Национального фонда не является поддержка отдельных экономических субъектов как крупного, так и малого бизнеса. Тем не менее, в кризисной ситуации, по-моему, целесообразно выделять средства на поддержку субъектов реального сектора, в том числе и МСБ, на бесплатной, но возвратной основе. Это позволит снизить процентную ставку по кредитам до уровня банковской маржи. При этом может быть применен дифференцированный подход к распределению средств между банками второго уровня, чтобы маржа по кредитам на поддержку реального сектора экономики была выше, чем по кредитам на торгово-посреднические операции.
В соответствии с этим принятие новой Концепции управления формированием и использованием средств Национального фонда требует решения ряда проблем, в том числе и принципиального характера.
Наиболее важными из них являются принятие политического решения о национализации природной ренты, и, следовательно, пересмотр Бюджетного и Налогового кодексов, переход от принципов налогообложения прибыли и доходов от экономической деятельности к рентным принципам налогообложения, принятие закона «О местном самоуправлении» и формирование бюджетов органов местного самоуправления из средств Национального фонда.
Научно-методическое и законодательное обеспечение. Необходимо в сжатые сроки провести системную работу по пересмотру модели социально-экономического развития страны и создания институциональных условий для ее реализации. Для этого уже сейчас необходимо принятие ряда конкретных мер, в частности, восстановить функции государства по владению, распоряжению и управлению природными ресурсами. Требуется также решение ряда теоретических и методических вопросов, в частности, должны быть разработаны:
- Методы и механизмы оценки природной ренты в целом и по конкретным пользователям природных ресурсов.
- Методы и механизмы изъятия природной ренты, их аккумулирования в системе общественных финансов.
- Направления использования природной ренты для обеспечения устойчивого развития страны.
Приоритетной задачей становится разработка Концепции собственности на природные ресурсы. Решение проблемы собственности на природные ресурсы и управления природопользованием нужно рассматривать как основное условие повышения эффективности казахстанской экономики, вывода ее на траекторию устойчивого развития. Это должно позволить достичь устойчивого на протяжении длительного периода экономического роста, снижения угроз для социальной и политической стабильности общества, достижения экологической безопасности и максимального сохранения природных ресурсов для будущих поколений.
Для перехода к рентному налогообложению требуется проведение подготовительных работ, которые могут занять несколько лет.
1.Создание государственной системы учета и экономической оценки земли и иных природных ресурсов с ежегодным уточнением их рентной стоимости по ценам внутреннего и мирового рынков.
2.Усиление государственного и общественного контроля над использованием природных богатств, введение повышенной ответственности в сфере природопользования.
3.Разработка Концепции национального имущества и прав собственности на природные ресурсы.
4.Разработка методических аспектов рентного налогообложения.
5.Разработка и ежегодная корректировка пороговых значений налоговых ставок в зависимости от развития экономической ситуации.
6.Разработка Программы перехода от системы налогообложения доходов и сбережений к рентному налогообложению.
7.Подготовка проектов правовых и законодательных актов для смены модели налоговой системы.
Разработка и внедрение механизма изъятия природной ренты как основного источника Национального фонда потребует принятия ряда законодательных актов:
1.Разработка и принятие Кодекса «О недрах» в дополнение к Земельному, Лесному и Водному кодексам.
2.Внесение принципиальных изменений в Налоговый кодекс, связанных с переходом от налогообложения прибыли и доходов на предпринимательскую деятельность в сырьевом секторе экономики страны на рентное налогообложение.
3.Новая редакция Закона «О собственности».
4.Разработка и принятие законов «О местном самоуправлении», «О минимальных гарантированных социальных стандартах».
Повышение прозрачности управления средствами НФ, а также деятельностью национальных компаний предполагает внесение изменений в Бюджетный кодекс, в частности, разработки сводного бюджета, который состоит из республиканского бюджета, движения средств НФ и национальных компаний. Сводный бюджет утверждается парламентом, и правительство должно отвечать не только за исполнение республиканского бюджета, но и сводного бюджета страны.
