В конце прошлой недели Кодекс «О недрах и недропользовании» был представлен в Сенате РК. Если сенаторы одобрят его, документ будет подан на подпись президенту, который поручил принять кодекс до конца нынешнего года. О том, какие изменения появились в законопроекте, «Капитал.kz» рассказал член рабочей группы, партнер казахстанской юридической фирмы Haller Lomax Тимур Одилов.
— Скажите, пожалуйста, какие изменения были внесены в проект Кодекса «О недрах и недропользовании», когда он находился в Мажилисе Парламента РК?
— Во время рассмотрения в мажилисе в проект кодекса было внесено чуть более 500 поправок.
— А почему так много?
— Рабочая группа работала чрезвычайно интенсивно: было проведено 19 заседаний. Помимо этого, проходили круглые столы и множество рабочих совещаний. Да и депутаты работали очень активно.
— В итоге насколько сильно изменился текст кодекса?
— Среди поправок — множество небольших изменений редакционного и уточняющего характера. Например, положения о стабильности условий недропользования изложены теперь немного иначе и перенесены в другие статьи о содержании лицензий и контрактов на недропользование. Из более существенных могу назвать поправки, касающиеся введения лицензий на добычу общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ). Возникла целая глава, посвященная ОПИ. Предусматривается, что лицензии на добычу ОПИ будут выдавать местные исполнительные органы областей. В «правительственной» редакции кодекса вместо ОПИ предусматривалась концепция базовых строительных материалов, и выдача лицензий на коммерческую добычу только базовых строительных материалов была закреплена на центральном уровне — в министерстве по инвестициям и развитию (МИР). Однако, по инициативе депутата Галины Баймахановой, разработчики вернулись к понятию общераспространенных полезных ископаемых. Таким образом, если заявитель обнаружит только ОПИ, он сможет получить лицензию в областном акимате. Если же будут обнаружены другие твердые полезные ископаемые, не относящиеся к общераспространенным, то за лицензией на их добычу необходимо будет обращаться в компетентный орган — МИР. Лицензии на разведку будут общими и для тех, кто ведет поиски только ОПИ, и для тех, кто ведет поиски других видов твердых полезных ископаемых. Их также будет выдавать МИР.
— Понятно. Какие еще поправки внесли мажилисмены?
— Появились положения, касающиеся извещений в сфере недропользования. Они нужны, чтобы упорядочить коммуникации между заявителем, недропользователем и государственным органом. Эти изменения дают возможность перевести коммуникации в электронный формат.
— Каким образом?
— Предполагается, что будет создана информационная система, где недропользователь сможет зарегистрироваться и завести себе личный кабинет. Коммуникации с регулятором будут вестись именно через него. Такая система необходима, чтобы ускорить рассмотрение заявлений или для оперативного реагирования на отказы, поскольку в некоторых положениях кодекса прописаны весьма жесткие сроки, в которые госорганы должны уложиться. Например, выдать лицензию на разведку в течение 10 рабочих дней.
— Когда этот портал заработает? Его успеют подготовить к моменту вступления кодекса в силу?
— По плану, кодекс должен быть принят до конца нынешнего года и введен в действие через полгода после опубликования. Следовательно, есть полгода на создание информационной инфраструктуры. Если не успеется, то по крайней мере закон уже будет располагать возможностью перевести документооборот в электронный формат.
— Как именно прописан электронный документооборот в законопроекте?
— Фразой о том, что извещения также могут осуществляться с использованием информационных систем. Пока этого достаточно. А когда информационная система будет создана, порядок ее использования будет урегулирован на подзаконном уровне.
— А были ли примеры, когда депутаты не добавляли что-то, а, наоборот, убирали из проекта кодекса?
— Да, например, исключили так называемый «зеленый коридор».
— Поясните, пожалуйста, это что?
— В «правительственной» версии была предусмотрена возможность для горнорудной индустрии вести закупки товаров, работ и услуг, следуя не государственным правилам, а стандартам закупок, которые сможет выработать сама индустрия. Под индустрией я имею в виду недропользователей в сфере твердых полезных ископаемых и их поставщиков. Предполагалось, что, если недропользователи договорятся с отечественными поставщиками на паритетных началах и создадут эти стандарты, то смогут совершать закупки в рамках этого «зеленого коридора», не руководствуясь изнурительными государственными правилами закупа. Предусматривалась возможность недропользователям и поставщикам договориться и освободить государство от регулирования сферы частных интересов. Однако после того как один из депутатов поднял проблему закупок, оказалось, что о способности договориться сейчас говорить не приходится, да и в целом вся эта тема с закупками воспринимается весьма болезненно. Было несколько рабочих совещаний с поставщиками, НПП и недропользователями. Их участники пришли к выводу, что внятного механизма функционирования «зеленого коридора» они не видят, и договориться между собой не могут. В итоге сохранилась текущая ситуация, при которой государство пошагово регулирует весь процесс закупа: время объявления о тендере, порядок его проведения, возможность закупок из одного источника
— Почему так произошло?
— Было заметно, что бизнес-ассоциации не могут договориться между собой, самостоятельно выработать ясные правила игры или хотя бы отложить их выработку, вернувшись к ним после того, как страсти улягутся. Кроме того, тема закупок в недропользовании нередко может приобретать и политический оттенок. Во время споров спутываются понятия «местное содержание» и «порядок проведения закупок». Это совершенно разные вещи: «порядок» регулирует процедуру проведения закупок, тогда как «местное содержание» — это объем закупок у казахстанских поставщиков. Противники «зеленого коридора» указывали, что в России и Норвегии государство прямо регулирует закупки недропользователей, хотя это не так. В России, например, есть закон об СРП, где недропользователь должен закупать 70% у местных поставщиков, хотя сам процесс достижения этих 70% та норма никак не затрагивает.
— Это единственные исключения?
— Также по предложению одного из депутатов были исключены требования по местному содержанию из лицензии на разведку твердых полезных ископаемых. Это положительный шаг. Теперь по лицензии на разведку недропользователи обязаны лишь выполнять минимальные требования по затратам и оплачивать арендные платежи за пользование недрами. Требования по НИОКР, местному содержанию (50%), обучению казахстанских специалистов сохранены лишь для лицензий на добычу.
— Были ли какие-то поправки, связанные с техногенными минеральными образованиями (ТМО)?
— Каких-либо существенных не припомню. Эта часть кодекса не потребовала больших поправок. Во многом теперь проблемы, связанные с ТМО, лежат в сфере экологии и налогообложения, эти вопросы должны регулировать Экологический и Налоговый кодексы. Экологический кодекс, по-видимому, уже устарел, многие на него жалуются, поэтому, надеюсь, и эту сферу постигнет реформа, и накопившиеся вопросы будут сдвинуты с мертвой точки. Очевидно, что существует необходимость в реформировании экологического регулирования. Возможно, тогда экологические нормы, связанные с ТМО, будут изменены.
— Осталось ли в кодексе «право первой заявки»: что лицензию на некий участок недр получит первый заявитель? И второе — то, чего так трепетно ждали иностранные инвесторы — возможность урегулировать споры в международных арбитражных судах?
— Принцип «первый пришел» остался как в разведке, так и в добыче, — это ядро реформы. Что касается международного арбитража, то он был исключен еще на этапе разработки проекта кодекса до мажилиса, поэтому там он не обсуждался.
— Сохранилась ли в кодексе «Программа по управлению недрами», которая предполагает, что самые разведанные (и потому привлекательные) участки будут выставляться на аукционы, а принцип «первой заявки» будет применяться только к самым неразведанным и потому рисковым территориям?
— Да, и по этому вопросу существует вполне рациональное объяснение. Смотрите: МИР, проводя аукционы, зарабатывает для государства весьма приличные деньги. Кроме того, для того чтобы избежать ажиотажа и несправедливого распределения участков, участки, по которым запасы твердых полезных ископаемых включены в государственный баланс по промышленным категориям, будут выставляться на аукцион. В мажилисе внесли поправку, в соответствии с которой такие участки будут выставляться на аукцион только один раз. Если на какой-то из участков будет подана только одна заявка, его получит единственный заявитель. Если аукцион не состоится, заявок не будет — тогда этот участок будет доступен по принципу «первый пришел — первый получил», если он будет включен в программу управления недрами.
Еще один момент (это положение предусмотрено в проекте кодекса еще до его поступления в мажилис): если та или иная территория недр впервые заявляется для выдачи лицензий на разведку или добычу твердых полезных ископаемых по принципу «первый пришел», и в течение 30 дней на один и тот же участок будет подано несколько заявлений, между заявителями будет проводиться аукцион. В этом случае приоритетность рассмотрения заявлений будет выстраиваться по итогам аукциона, а не по времени поступления заявлений в течение этих 30 дней. Все заявления, поступившие после 30 дней, будут рассматриваться по времени поступления. Тогда принцип «первый пришел» будет применяться в полной мере.
— Как аукционы между заявителями помогут снизить ажиотаж? Интерес заявителей к тем или иным участкам, напротив, может его усилить.
— Но ведь тогда участники аукциона должны будут платить деньги. Кто захочет выкладывать деньги за неизвестный ему участок?
— А если победитель не сможет заплатить заявленную сумму?
— Приоритет в рассмотрении заявления перейдет к тому, кто предложил вторую по величине цену.
— А если заявки будут пересекаться только частично?
— Тогда аукционы будут проходить только между теми заявителями, чьи заявления пересеклись по блокам. Механизм аукционов предусмотрен, чтобы противодействовать недобросовестной конкуренции. Дело в том, что определенное количество геологической информации находится на руках, и она была утаена от государства. Итоги пилотного предоставления участков по принципу «первой пришел» в этом году показали, что по некоторым участкам между недропользователями шла острая борьба, и непонятно почему. Ведь, согласно данным государственных фондов, эти территории считались слабоизученными. Значит, какая-то информация была утаена от государства. Почему-то по другим блокам заявок вообще не было.
— Как механизм аукционов может повлиять на добросовестность по сдаваемой отчетности?
— Он повлияет на следствие: собственно участие. Иначе откуда у заявителя такая осведомленность? Это не может быть совпадением.
— Если в компании есть умный геолог, он может сопоставить данные, сделать выводы и предположить, что участок может быть интересен. Компетентность не подлежит отчетности. А остальные стали соперничать на всякий случай.
— Возможно, аукцион — не самый идеальный вариант. Но он был выбран как компромисс, чтобы минимизировать различные риски, связанные с разного рода утаиванием от государства геологической информации.
— Ясно. Еще есть важные поправки?
— Пожалуй, крупными мазками картина готова. Обсуждать более мелкие детали можно, но не в рамках ограниченного пространства интервью.
— Что говорят сами недропользователи, комментируя кодекс и изменения, внесенные в мажилисе?
— Мнения разные. Кто-то поддерживает реформу. Кто-то скептически относится. Например, одна из компаний провела собственный анализ и пришла к выводу, что кодекс еще больше ужесточает регулирование. С таким мнением сложно согласиться. В действующем законе многое отдается на усмотрение комиссий, многие ситуации вообще не урегулированы. В кодексе же все вопросы, которые могут возникнуть в сфере недропользования, урегулированы в достаточной степени, предусмотрены четкие сроки. Возможно, из-за этого создается впечатление, что регулирование ужесточилось, но это не так. Его просто не было, что создавало еще большие риски. А если вспомнить, что по действующему закону даже по разведочному контракту надо нести расходы на НИОКР и обучение, социальные отчисления, соблюдать правила закупок и обязательства по местному содержанию, то видно, что новый кодекс существенно облегчает работу недропользователей. Вот еще пример по добыче: у добывающих компаний пороговое значение по местному содержанию в работах и услугах в новом кодексе четко обозначено: не менее 50%. Сейчас у многих из них это обязательство гораздо выше, может доходить до 70−80%.
— Это единственные замечания?
— Есть еще опасения о том, как же на самом деле будет работать кодекс. Вводятся совершенно новые правила игры, новые процессы, и они должны пройти определенную «обкатку», заработать на практике слаженно. Это еще один вопрос, вызывающий озабоченность. Поэтому вполне нормально, если через какое-то время возникнет необходимость в определенных поправках.
— Кодекс был представлен в сенате. Насколько высока вероятность, что сенат будет вносить существенные изменения?
— У сената, безусловно, есть все полномочия вносить изменения. Но если возникнут поправки, документ снова будет рассматриваться в мажилисе. А кодекс должен быть принят согласно поручению президента до конца нынешнего года.
— Что будет после принятия кодекса?
— Необходимо создавать и развивать разного рода инфраструктуру. Те же информационные системы, базы данных, создание кернохранилищ. В стране проблема с кернохранилищами. Много работы по оцифровке геологических данных, надо довести до завершения и налоговые инициативы. Ранее, еще до мажилиса, на рабочем уровне рассматривался опыт налогообложения горнодобывающих компаний в Западной Австралии, где существует система роялти с понижающими ставками, в зависимости от степени передела. Условно, на руду — 7%, на концентрат — 5%, на металл — 1%. Тем самым государство поощряет более глубокую переработку. Кроме этого, на федеральном уровне в Австралии существует налоговая программа поддержки юниоров. Она так и называется «Стимулирование развития геологоразведки». Эта программа поощряет инвестиции акционеров в небольшие геологоразведочные компании, позволяя распределить налоговые убытки компании, возникшие по гринфилду, между акционерами — физическими лицами, являющимися австралийскими резидентами. Затем эти убытки конвертируются в налоговые вычеты. Поэтому я убежден, что, помимо собственно регулирующей деятельности, надо бы подумать о программах поддержки юниоров.
— Каких? Их же практически нет в Казахстане.
— Если не выработать меры поддержки, то и не появятся. По крайней мере в количестве, достаточном для восполнения минерально-сырьевой базы. В той же канадской Британской Колумбии существует более 500 государственных проектов по финансированию найма новых сотрудников, внедрению инновационных технологий, «озеленению» операций, открытию новых рынков сбыта. Реформа не должна заканчиваться лишь принятием новой структуры регулирования.
