По итогам проверки прокуратуры за период с 2015 по 2018 год было объявлено о свыше 2,5 тыс. фактах предоставления акиматами земельных участков без проведения торгов. В результате акиматы в массовом порядке подают иски о признании договоров предоставления участков недействительными, а суды эти иски удовлетворяют. Недействительность договоров влечет обязанность по возврату участков.
Между тем за это время отдельными собственниками и пользователями уже проведены значительные работы по благоустройству, возведены сооружения. При возврате земельных участков ожидается, что бывшие собственники и пользователи будут требовать у акиматов возмещения своих расходов. Возмещение же будет происходить из бюджета, уменьшая тем самым финансирование других социальных нужд.
Таким образом, признание наличия нарушений влечет цепь неблагоприятных последствий как для лиц, получивших участки, так и для государства. Попробуем дать правовую оценку данному обстоятельству. Ведь должна быть причина массового, имеющего место во многих областях Казахстана, предоставления участков без торгов.
Считаем, что основной причиной возникшей проблемы было нечеткое изложение норм Земельного кодекса о предоставлении земельных участков для строительства объектов в черте населенного пункта. Этому способствовали многочисленные и не всегда ясные изменения в текст кодекса, которые создали условия для различного толкования этих норм.
В соответствии с Земельным кодексом общим правилом предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, является продажа на торгах (конкурсах, аукционах). Однако так было не всегда. Изначально кодекс предусматривал прямое предоставление участков на основании заявления и лишь возможность проведения торгов.
Обязательность торгов была введена в 2009 году. В 2014 году в Земельный кодекс было внесено дополнение, что испрашивание земельного участка для строительства объектов в черте населенного пункта регулируется в отдельном порядке. В том же году было внесено очередное дополнение, в результате которого можно было понимать, что имеется четыре способа предоставления земельных участков:
- на основании заявления, если на участке не предусматривается строительство;
- на основании заявления для строительства объектов в черте населенного пункта;
- на основании заявления для строительства объектов вне населенного пункта;
- через проведение торгов во всех иных случаях.
Так как в основном земли предоставлялись в населенных пунктах, то можно было понимать, что если участок предоставляется для строительства в населенном пункте, то следует руководствоваться нормой, которая предусматривает прямое предоставление участка на основании заявления. Если же участок предоставляется не для строительства в пределах населенного пункта, то можно было понимать, что следует руководствоваться нормой, которая предусматривает торги.
Разобраться в этой неопределенности было сложно даже юристу, не говоря о людях, которые не обладают юридическим образованием. Хотя, надо признать, часто предприниматели не обращаются за квалифицированной юридической помощью, а если и обращаются, то уже на стадии возникновения правовых проблем и спора. Профессиональный уровень специалистов акиматов также оставляет желать лучшего.
Только 19 января 2018 года нормативное постановление Верховного суда «О некоторых вопросах применения судами земельного законодательства» было дополнено пунктом, согласно которому судам следует иметь в виду, что предоставление права на земельный участок без проведения торгов осуществляется лишь в исключительных случаях, список которых предусмотрен в отдельной норме.
24 мая 2018 года в Земельный кодекс было внесено уточнение, что при испрашивании земельного участка для строительства объекта в черте населенного пункта предоставление земельного участка производится с учетом положений, установленных нормой, которая предусматривает торги.
Таким образом, только после дополнения в нормативное постановление Верховного суда и внесения изменения в Земельный кодекс стало ясно, что нет разных способов предоставления земельных участков. Все участки должны предоставляться через торги, даже для строительства в населенных пунктах, за исключением случаев, прямо указанных в кодексе.
В этой связи сложно однозначно говорить о том, что до внесения указанного дополнения в нормативное постановление Верховного суда в январе 2018 года и изменения в Земельный кодекс в мае 2018 года допускались нарушения при предоставлении участков без торгов.
Между тем нельзя потворствовать тому, если были умышленные нарушения. Мы не должны исключать, что отдельные должностные лица, предоставляя земельные участки, умышленно шли на нарушения по корыстным мотивам. При доказанности таких фактов есть все основания для привлечения их к ответственности и изъятия участков.
Однако если участки предоставлялись исключительно в силу неопределенности в тексте закона, то такую неопределенность следует толковать в пользу добросовестных получателей участков.
Этим мы попытались дать краткое юридическое обоснование возможного отсутствия нарушений при предоставлении земельных участков без торгов. Мы даже не будем углубляться в вопросы:
- отрицательных социальных и экономических последствий признания договоров недействительными и возврата участков;
- доверия населения и предпринимателей к государственным органам, которые, выдавая участки, могут быть непоследовательными в своих действиях;
- риска ведения предпринимательской деятельности вследствие нестабильности, возникающей не по вине предпринимателей.
Между тем нельзя не признать, что отношения в сфере землепользования считаются одними из часто подверженных коррупции. Например, как мы уже упомянули, Земельный кодекс содержит ряд исключений, когда не надо проводить торги для предоставления участков. Одним из таких исключений является реализация инвестиционных проектов. Как нам известно, определяя наличие формально составленного инвестиционного проекта, который реально не планируется реализовывать, земельные участки выдаются без торгов. Далее данные участки перепродаются уже по рыночной цене. То есть сформирована прослойка посредников, зарабатывающих за счет неопределенности, бюрократических процедур и коррупции.
Поэтому для системного устранения условий для возможных злоупотреблений необходимо сделать максимально прозрачной систему учета, предоставления, освоения земельных участков, контроля за их использованием. На сайте соответствующего государственного органа нужно публиковать всю информацию – какие участки являются свободными, какие заняты, на каком основании, как проходит освоение участков, какие меры принимаются к нарушителям, в том числе должностным лицам, сколько раз участок переходил от одних лиц к другим, за какую цену.
В Земельном кодексе следует предусмотреть отдельную статью, которая бы регулировала открытость государственного регулирования в этой сфере и возможность сообщения о нарушениях при предоставлении и пользовании участками. Надо создать систему упреждения нарушений, а не реагирования на уже совершенные, когда негативные последствия значительно увеличиваются.
Аскар Калдыбаев, кандидат юридических наук, магистр немецкого права (LL.M.)
