Проект Концепции развития нефтепереработки противоречит указу о либерализации?

Автор: советник председателя правления «Halyk Finance» Мурат Темирханов

10 мая вышел указ главы государства «О мерах по либерализации экономики», ключевым направлением которого было развитие конкуренции и сокращение государственного участия в экономике. 30 мая для обсуждения был опубликован проект «Концепции развития нефтеперерабатывающей отрасли Республики Казахстан на 2024–2050 годы». Создается впечатление, что авторы данной концепции не читали указ о либерализации экономики и решили расширить регулирование и собственность государства в этой отрасли. Также данный стратегический документ еще раз продемонстрировал глубокие проблемы в системе государственного планирования, которая была обновлена в конце апреля этого года.  

Фундаментальные различия в подходах развития нефтепереработки 

Как указано в концепции, данный документ был разработан в соответствии с Планом действий по реализации предвыборной программы президента, согласно которому необходимо обеспечить внутренний рынок основными видами нефтепродуктов за счет наращивания объемов нефтепереработки не менее 21 млн тонн в год. Цель абсолютно правильная, но подходы по ее реализации, описанные в концепции, полностью противоречат недавнему указу президента о либерализации экономики. 

Указ говорит о том, что для развития экономики нужен рыночный подход, который заключается в сокращении государственного участия в экономике, развитии конкуренции и привлечении частных инвестиций. Однако Концепция развития нефтеперерабатывающей промышленности собирается идти полностью противоположным путем, наращивая и так очень большое участие государства в отрасли, снижая таким образом возможности по усилению конкуренции, экспорту нефтепродуктов и привлечению частных инвестиций.

Напомним, что нефтепереработка в Казахстане является отраслью промышленности, в которой доминирует государство в лице НК «КазМунайГаз», которая владеет всеми ключевыми нефтеперерабатывающими заводами (НПЗ). Так, на сегодняшний день КМГ принадлежит 100% доля в Атырауском и Павлодарском НПЗ, а также 50% в Шымкентском НПЗ. КМГ также владеет 50% долей в НПЗ Caspi Bitum. То есть роль государства в этом направлении бизнеса в Казахстане огромна, хотя в нормальной рыночной экономике государственной собственности в этой отрасли в принципе не должно быть. Во всем мире, включая соседнюю Россию, нефтеперерабатывающие заводы почти полностью принадлежат частному сектору. Государство должно лишь ограничиваться обеспечением свободной конкуренции и противодействием монополизации данного рынка.

Помимо очень большой роли государства в нефтепереработке как собственника бизнеса, правительство также действует как жесткий регулятор цен на нефть и нефтепродукты на внутреннем рынке Казахстана. Фактически на всю отрасль государственной нефтепереработки повесили очень большую «социальную нагрузку» по снижению внутренних цен на нефтепродукты, которые уже давно находятся гораздо ниже рыночного уровня. Такое ценовое регулирование очень негативно сказывается на рентабельности, конкуренции и привлечении частных инвестиций в данную отрасль промышленности. 

В январе этого года на заседании общественного совета ФНБ «Самрук-Казына» было озвучено, что в 2023 году холдинг себе в убыток профинансировал государственные субсидии экономике Казахстана на сумму 1,2 трлн тенге. В эту сумму вошли: субсидирование внутренних цен на нефть и нефтепродукты – порядка 500 млрд тенге; субсидирование тарифов на железнодорожные перевозки – около 450 млрд тенге; субсидирование тарифов на газ и электричество на сумму примерно 250 млрд тенге. То есть, согласно этой информации, в 2023 году нефтедобыча и нефтеперерабатывающая промышленность Казахстана, принадлежащая государству в лице КМГ, понесла убытки в сумме более миллиарда долларов из-за того, что внутренние цены были намного ниже экспортных. 

Концепция не стала рассматривать ключевые проблемы нефтеперерабатывающей отрасли

В концепции совсем ничего не упоминается о роли государства как собственника бизнеса в нефтеперерабатывающей промышленности. Соответственно, в документе никак не планируется снижение участия государства через приватизацию и привлечение частных инвестиций в отрасль. 

По поводу гораздо более низких внутренних цен по сравнению с внешними рынками авторы концепции признают, что экономическая целесообразность новых проектов развития нефтепереработки напрямую зависит от ценообразования на нефтепродукты. Однако, помимо этого, в документе ничего не сказано о том, как низкие регулируемые внутренние цены на нефтепродукты влияют на рентабельность нефтеперерабатывающей промышленности, и никак не объясняется то, каким образом в условиях нерентабельности можно привлечь частное, а не государственное инвестирование и кредитование в отрасль. И хотя в документе признается большая проблема низких внутренних цен на нефтепродукты, в плане действий по реализации концепции ничего не предлагается для решения этой ключевой проблемы.

В целом можно отметить, что данная концепция по развитию нефтеперерабатывающей промышленности идет в рамках неверной промышленной политики в Казахстане, которая фокусируется на самодостаточности экономики (импортозамещении), а не на экспортной ориентированности промышленности. Данную проблему мы недавно детально анализировали в нашем отчете «Индустриализация и диверсификация Казахстана: почему мы топчемся на месте уже много лет».

В концепции ставится план по экспорту, который прогнозируется до 10% от вырабатываемых нефтепродуктов при условии профицита на внутреннем рынке. С учетом того, что правительство постоянно говорит о том, что надо экспортировать не сырье, а переработанную продукцию, такие низкие планы по экспорту нефтепродуктов из Казахстана выглядят крайне неудовлетворительными.

Кроме этого, в будущем профиците нефтепродуктов на внутреннем рынке есть очень большие сомнения, поскольку в условиях низких цен на нефтепродукты и нерентабельности нефтепереработчиков правительству будет очень трудно найти деньги для инвестиций в увеличение объемов и улучшения качества нефтепереработки. Как мы неоднократно писали, уже сегодня, при высоких ценах на нефть, в госбюджете есть большие проблемы по финансированию государственных расходов. Поэтому непонятно, откуда правительство возьмет деньги на развитие нерентабельной государственной нефтепереработки. Также диспаритет цен на нефтепродукты с соседними Россией, Узбекистаном, Арменией и Кыргызстаном будет всегда приводить к нелегальному перетоку нефтепродуктов в эти страны, что будет только усиливать дефицит на внутреннем рынке.

По нашему мнению, развитие экспортно ориентированной нефтеперерабатывающей промышленности в Казахстане возможно только путем, который описывается в указе президента о либерализации экономики. Для этого прежде всего нужно устранить диспаритет цен на нефтепродукты между внутренним и внешними рынками. Это немедленно сделает нефтепереработку рентабельной и привлекательной для частных инвестиций. После этого надо провести масштабную приватизацию в данной отрасли, и частные инвесторы уже сами, без помощи государства будут искать финансирование для увеличения объемов и улучшения качества нефтепереработки, поскольку это будет выгодным и прибыльным бизнесом.

Концепция – это яркий пример проблем системы госпланирования

По факту концепция представляет собой стандартный бизнес-план по развитию нерентабельной государственной нефтепереработки. Здесь сразу можно отметить, что в нормальной рыночной экономике государство совсем не должно заниматься несвойственной ему функцией – бизнес-планированием.  

В концепции почему-то нет детального анализа роста спроса на нефтепродукты как на внутреннем, так и на внешних экспортных рынках. Тем не менее в документе есть ничем не обоснованный план по увеличению объемов государственной нефтепереработки. 

Далее в документе указано, что для увеличения производства потребуются значительные инвестиции, но нет даже примерного расчета, о какой сумме инвестиций идет речь. Поскольку в концепции нет расчета суммы требуемых инвестиций, то, соответственно, ничего не сказано о том, где правительство найдет деньги для этого.  А деньги для таких инвестиций понадобятся очень большие – вплоть до несколько десятков миллиардов долларов в случае резкого расширения экспорта нефтепродуктов.   

Из-за отсутствия понимания, в какой сумме и как будут финансироваться новые инвестиции в государственную нефтепереработку, план действий по реализации концепции содержит мало экономического смысла. При этом планируется расширить предоставление льготного топлива для сельхозпроизводителей, увеличить государственные запасы нефтепродуктов и так далее, что еще больше снизит рентабельность государственной нефтепереработки. Кроме того, отдельные пункты плана расширяют и так очень жесткую командно-административную регуляторную политику в этой отрасли.

Также в концепции вызывает удивление приоритизация проблем в нефтеперерабатывающей отрасли. Первой проблемой авторы концепции считают «отсутствие концепции долгосрочного развития нефтеперерабатывающей отрасли», что вызывает улыбку из-за содержания проекта новой концепции. Второй проблемой считается «нехватка нефтеперерабатывающих мощностей в связи с растущими потребностями экономики», что само собой понятно. И только ближе к концу списка упоминается диспаритет внутренних и внешних цен на нефтепродукты, что является самой главной причиной всех ключевых проблем отрасли.