Парламент Казахстана принял Закон «О республиканском бюджете на 2015-2017 годы». Его отличительными особенностями стали крайне короткий срок прохождения документа палатами парламента, а также его чрезвычайно напряженный характер. При этом необходимо отметить, что в случае ухудшения мировой конъюнктуры цен на нефть, в частности, достижения среднегодового показателя ниже $80 за баррель, весьма высока вероятность либо увеличения бюджетного дефицита, либо его секвестра. Поскольку все возможные резервы фискального маневра правительство исчерпало еще в этом году, повысив в апреле экспортную пошлину на нефть с $60 до $80 за тонну. Следствием этого станет то, что акцент в работе правительства должен сместиться от решения проблемы освоения средств к борьбе за бюджетные доходы.
Окончательный вариант Закона «О республиканском бюджете на
2015-2017 годы» был принят парламентом в беспрецедентно короткие сроки. Так,
пожалуй, впервые по крайней мере в этом тысячелетии разница между одобрением
проекта бюджета нижней палатой и принятием его верхней палатой составила
фактически пять дней. Как правило, с учетом замечаний, вносимых мажилисом, и
затем предложений сенаторов этот период составлял от двух недель до месяца. Скорость,
с которой работали депутаты нижней палаты, была связана с двумя факторами.
Во-первых, необходимо было уложиться в установленные законодательством сроки, а
по ним как сам закон о республиканском бюджете, так и сопутствующие ему
законодательные акты должны быть приняты парламентом и подписаны президентом до
1 декабря. Во-вторых, как для депутатов мажилиса, так и для сенаторов бюджетный
процесс, как правило, сводится к торгам с правительством по поводу увеличения в
том или ином объеме различных программ бюджетных расходов, а также попыткам
добавить новые расходные статьи. В этом году это стало практически невозможно.
Причем в отличие от прежних лет у депутатов даже не было возможности обвинить в
этом правительство. Поскольку вмешались объективные факторы, а точнее цена на
нефть.
Напомним, что в этом году бюджетный процесс начался, как всегда, с 1
сентября, когда правительство внесло проект в парламент. При этом оно опиралось
на августовский прогноз социально-экономического развития на 2015-2019 годы.
Точнее, его базовый сценарий, который предусматривал следующие параметры: медленный,
но поступательный прирост мировой экономики в 2015-2019 годы; рост мирового ВВП
ускорится с 3,9% в 2015 году до 4,3% в 2019 году; цена на нефть, по оценке,
будет на уровне $90, ожидается рост цен на металлы в прогнозируемом периоде.
Согласно прогнозу МНЭ, ожидалось, что положительные экономические тенденции
развития мировой экономики, начавшиеся в 2013 году, сохранятся. Развитые страны
(США, еврозона) ввиду улучшения ситуации станут основной движущей силой
глобального роста. При этом страны с формирующимся рынком и развивающиеся
страны будут расти за счет увеличения объемов экспорта на фоне повышающегося
спроса со стороны развитых стран. Ключевым показателем для бюджетных проектировок
стала цена нефти в $90 за баррель. В результате рост ВВП должен был составить в
2015 году 5% и составить 45 трлн тенге при инфляции в 6-8% и дефиците бюджета
на уровне 2,2%.
Однако события осени этого года показали, что мировая
экономическая конъюнктура ухудшается, в частности, произошло резкое падение цен
на нефть, поэтому правительство вынуждено было «по ходу пьесы» оперативно
вносить изменения в обсуждаемый проект и брать для расчета бюджетных
проектировок пессимистический сценарий социально-экономического развития,
который предполагает наступление кризисных явлений в экономике, обусловленных
замедлением роста мировой экономики, влиянием неблагоприятного развития крупных
экономик мира – основных торговых партнеров Казахстана, в частности, еврозоны,
Китая, России, а также падением мировых цен на основные виды энергоресурсов и
другие экспортные товары Казахстана. При этом наиболее острой проблемой
останется высокая безработица, низкие доходы и как следствие отсутствие
фундаментальных факторов расширения совокупного спроса. Инвестиционные доходы
сократятся, усилится их репатриация в страны-доноры. Рост мировой экономики не
превысит 2,8% в 2015-2019 годы. Цена на нефть в 2015 году снизится до $80 за
баррель и стабилизируется на этом уровне до 2019 года. В результате темпы роста
ВВП составят 4,8% в 2015 году, а в абсолютных цифрах – 43 721,3 трлн
тенге, то есть почти на 1,5 трлн тенге меньше, чем планировалось ранее, 5,3% –
в 2016 году, 6,7% – в 2017 году, 5,8% – в 2018 году, 6,5% – в 2019 году. Объем
добычи нефти составит 81,8 млн тонн с последующим увеличением до 96 млн тонн в
2019 году. Экспорт в 2015 году прогнозируется в объеме $72,1 млрд, что на 7,1
млрд ниже ранее одобренного значения. Импорт сократится на $4,1 млрд и составит
46 млрд.
В результате доходы республиканского бюджета (без учета трансфертов) прогнозируются в 2015 году в сумме 4 159,5 млрд тенге, в 2016 году – 4606,2 млрд тенге, в 2017 году – 4971,7 млрд тенге», – заявил, представляя в минувший вторник законопроект в сенате, министр национальной экономики Ерболат Досаев. Необходимо отметить, что несомненной новеллой бюджета 2015-2017 года, в отличие от предыдущих, стало появление новой строки в графе доходы. Ранее она формировалась из двух источников – налоговые и таможенные поступления от ненефтяного сектора (за исключением ЭТП на нефть) и гарантированный трансферт из Национального фонда – по 1702 млрд тенге с 2015 по 2017 годы соответственно. Теперь же, согласно решению главы государства, добавилась еще одна строка – целевой трансферт из Национального фонда. Изменениям подверглись также ранее планируемые размеры вышеназванных трансфертов. «В соответствии с принятым решением совета по управлению Национальным фондом об увеличении фиксированного размера гарантированного трансферта на 15% его размер на 2015-2017 годы определен в сумме 1 702 млрд тенге ежегодно», – сказал министр национальной экономики РК Ерболат Досаев.
Он пояснил, что при запланированном гарантированном трансферте в 2015-2017 годах в сумме 1702 млрд тенге ежегодно и привлечении целевых трансфертов ограничение по неснижаемому остатку средств в Национальном фонде «не ниже 30% от ВВП не нарушается».
«Общий объем средств Национального фонда, по прогнозам, вырастет с $97,7 млрд в 2015 году до $115,6 млрд в 2017 году – 34,2% к ВВП», – отметил глава ведомства. Что касается размеров целевого трансферта, то в 2015 году он будет выделен в размере 707,5 млрд тенге, а в 2016 году – 372,5 млрд тенге. Столь значительная разница, как пояснил деловому еженедельнику «Капитал.kz» источник в министерстве финансов, сложилась из-за того, что на 2015 год перенесены средства, которые были выделены в рамках поручения президента весной 2014 года, но так и не были израсходованы.
Что касается структуры доходов, то по-прежнему основными
источниками помимо трансфертов станут КПН – в 2015 году прогнозируется получить
1 трлн 324,2 млрд тенге, НДС – 1208 млрд тенге и таможенные пошлины в размере
1 156 млрд тенге. При этом надо понимать, что правительство, даже если
захочет, в течение следующего года не сможет повлиять на первые два показателя,
поскольку, согласно законодательству, любые изменения ставок налогов вступят в
силу только с 1 января 2016 года.
Таким образом, из «трех китов», на которых зиждется бюджет страны, относительно гибкими являются лишь таможенные платежи, а именно входящая в их состав экспортная таможенная пошлина на нефть, поскольку правительство может менять ее в оперативном порядке с периодичностью раз в квартал. Но и здесь, похоже, резервы исчерпаны. Напомним, что правительство уже повышало с 1 апреля этого года размер ЭТП с $60 до $80 за тонну, что позволило оперативно закрыть, пусть и не полностью, бреши в бюджете 2014 года. Однако это происходило при ценах на нефть от $110 и выше за баррель, и даже при этом вызвало серьезное неудовольствие нефтяников. «Понятно, что в этом году среднегодовая цена за баррель будет примерно в размере $95-100 за баррель, и размер пошлины, несмотря на ворчание нефтяников, приемлем. Однако какова будет цена в следующем году? Бюджет сверстан из $80 за баррель, однако нефтяники уже всерьез рассматривают цену и в $65. Тогда перед нами жестко встанет вопрос: что делать с размером ЭТП? Если ее понижать, то придется что-то делать с бюджетом, если оставить как есть, то компании просто начнут сокращать производство, что также приведет к бюджетным убыткам», – рассказал источник в Минфине.
То, что такой сценарий весьма вероятен, говорят многие
эксперты. Так, по сообщениям Bloomberg, цены на нефть в обозримом будущем могут
опуститься до $50 за баррель, этого не исключил глава департамента статистики
Минэнерго США Адам Семински. Последний раз цены были на этом уровне в середине
2009 года. Господин Семински отметил, что, по мнению большинства аналитиков,
цена за баррель марки WTI может опуститься к середине следующего года до $62 за
баррель. «На рынке слишком много нефти по сравнению с уровнем спроса», – заявил
Адам Семински на конференции в Хьюстоне.
Понятно, что в такой ситуации перед
правительством Казахстана напрямую встанет ситуация либо поиска дополнительных
источников доходов, либо сокращения расходов, то есть секвестра. Этого варианта
не исключил и премьер-министр страны Карим Масимов, который, отвечая на вопросы
депутатов по бюджету, сообщил, что, возможно, в зависимости от того, как
поведет себя мировая конъюнктура, правительство придет в марте в парламент с
уточнениями бюджета как в ту, так в иную сторону. При этом он четко
артикулировал, что в случае секвестра это никоим образом не заденет защищенных
статей бюджета, а именно всего того, что касается социальных обязательств.
«Они будут выполнены в полном объеме в любом случае», – особо подчеркнул премьер. Между тем глава комитета по финансам и бюджету мажилиса Гульжан Карагусова полагает, что проблема носит системный характер. По ее словам, уже «не первый год депутаты видят, что правительство не может, к сожалению, обеспечить сбалансированность бюджета за счет развития собственного доходного потенциала».
«В частности, планка по корпоративному подоходному налогу за последние 5 лет все время снижается и выполняется только за счет того, что мы все время его уточняем и, к сожалению, в сторону снижения. И до сих пор, несмотря на то, что мы очень много об этом говорили и очень много денег тратилось на создание и диверсификацию экономики, до сих пор основными плательщиками КПН остаются предприятия горно-металлургического комплекса. Но и там в течение пяти лет цены скакали, сейчас они идут вверх. Не расширяется налогооблагаемая база по юридическим лицам», – констатировала она.
Что касается расходной части бюджета, то она также
подверглась изменениям ввиду коррекции, или, как выразился министр финансов
Бахыт Султанов, «оптимизации в размере 250 млрд тенге». При этом, по словам
источника в МФ РК, в правительстве отчасти в связи с дефицитом времени решили
поступить простым, но кардинальным способом. Ведомствам было предложено под
надзором Минфина урезать свои расходы на 10%. «В результате мы сократили те
расходы, которые никак не удавалось сократить из-за сопротивления
заинтересованных сторон в прежние времена. Это, например, представительские и
другие статьи», – заявил источник в Минфине.
В результате дефицит бюджета
остался на прежнем уровне – 997,1 млрд тенге, или 2,3 % к ВВП. В целом же
расходы республиканского бюджета на 2015 год планируются
в объеме 7 855,1 млрд тенге с ростом на 664,8 млрд тенге к бюджету
текущего года, на 2016 год – 8 042,2 млрд тенге, на 2017 год –
7 943,6 млрд тенге. По-прежнему основная доля расходов придется на
социальный блок. Так, только на финансирование новых обязательств государства в
социальной сфере, в соответствии с поручениями главы государства и Концепцией
дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года, запланированы
средства в 2015 году в объеме 194 млрд тенге с увеличением до 600 млрд тенге в
2017 году. В частности, они будут направлены на внедрение новой модели оплаты
труда гражданских служащих с 1 июля 2015 года – 157 млрд тенге в 2015 году и
719,7 млрд тенге в трехлетнем бюджете.
По данным МФ РК, эта модель охватит
порядка 1410 тыс. гражданских служащих и позволит обеспечить повышение
заработной платы работников системы образования до 29%, здравоохранения – до
28%, других отраслей гражданских служащих – до 40%. А, кроме того, увеличение
уровня оплаты труда государственных служащих корпуса «Б» с 1 июля 2015 года на
15% и с 1 июля 2016 года еще на 15% в общей сумме 94 млрд тенге в трехлетнем
периоде, повышение стипендий с 1 января 2016 года на 25% – 23 млрд тенге, увеличение
с 1 июля 2015 года на 25% пособий по инвалидности и утере кормильца – 23 млрд
тенге, а также реформирование пенсионного обеспечения сотрудников силовых
структур с 1 января 2016 года, то есть перевод всех сотрудников силовых
структур на солидарную пенсионную систему, и изменение порядка назначения
базовой пенсионной выплаты с 1 июля 2017 года – 137 млрд тенге.
Кроме того, произойдет повышение с 1 января 2015 года размеров пенсионных выплат на 9% (с опережением уровня инфляции на 2%), а также государственных социальных пособий на 7%. На эти цели будет ассигновано 129 млрд тенге, в 4 млрд тенге оцениваются дополнительные меры поддержки инвалидов по увеличению норм обеспечения специальными гигиеническими средствами инвалидов с нарушением опорно-двигательного аппарата и строительству объектов социального обеспечения и 5,7 млрд тенге будут выделены на меры дополнительной социальной поддержки отдельных категорий граждан в рамках мероприятий по подготовке и проведению 70-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне.
