Автор: эксперт Аналитического центра Halyk Finance Санжар Калдаров
В августе был опубликован Национальный план развития Казахстана до 2029 года (НПР), утвержденный указом главы государства. НПР охватывает основные цели и планы правительства по социальному и экономическому развитию страны на следующие 5 лет. По поводу этого мы выпускали отдельную публикацию, где отмечали, что в доработанном НПР, к сожалению, нет четких предложений по значительному изменению текущей модели развития Казахстана. В данной публикации мы хотим отдельно остановиться на разделе НПР, посвященном агропромышленному комплексу (АПК).
В целом НПР освещает многие ключевые проблемы АПК, связанные с низкой производительностью, слаборазвитой инфраструктурой, низким уровнем кооперации и оснащенности. При этом в нем нет критического анализа, почему все прошлые усилия государства по развитию сельского хозяйства не привели к нужным результатам, а также планов по преодолению провалов рынка. За исключением отдельных положений, большинство предлагаемых мер по развитию аграрного сектора повторяют применявшиеся ранее командно-административные подходы, избегая полного перехода к рыночным инструментам.
Как справедливо отмечается в НПР и как мы также неоднократно подчеркивали, Казахстан, являясь шестой страной в мире по площади сельскохозяйственных угодий и с доступом к ключевым рынкам сбыта, имеет значительный аграрный потенциал. Но, несмотря на свою высокую экономическую и социальную значимость, сельское хозяйство на протяжении десятилетий сохраняет низкий вклад в ВВП на уровне 5%. Для сравнения: в Узбекистане, который имеет схожие климатические условия с Казахстаном, доля сельского хозяйства в ВВП достигает 25%, а в Кыргызстане – 14%.
После краткого описания общей ситуации в агропромышленном комплексе в НПР приводится анализ проблем в отдельных отраслях сельского хозяйства – растениеводстве, животноводстве, а также переработке сельскохозяйственной продукции. В целом хочется отметить, что в документе, хоть и кратко, но достаточно хорошо описаны многие важные проблемы в аграрном секторе. Они включают низкую производительность отрасли, низкие заработные платы, медленные темпы роста орошаемых земель, ухудшение почвенного покрова, низкую эффективность водопользования, слабое развитие транспортно-логистической инфраструктуры, низкий уровень сельскохозяйственной кооперации и недостаточную материально-техническую оснащенность.
В то же время в документе большое внимание уделено вопросу продовольственной безопасности, а по сути – продовольственному самообеспечению. Как мы не раз писали, подобная риторика сама по себе является неверной, поскольку продовольственная безопасность не предполагает производство всей аграрной продукции внутри страны. Вместе с тем это дает оправдания правительству вводить различные экспортные ограничения, что в итоге снижает эффективность сельского хозяйства и отрицательно сказывается на доходах фермеров. Яркими примерами этого служат ограничения на экспорт семян подсолнечника, лука, пшеницы и т.д.
Отметим, что в качестве трех фундаментальных задач развития АПК до 2029 года НПР обозначает: (i) обеспечение продовольственной безопасности по всем категориям социально значимых товаров; (ii) раскрытие экспортного потенциала продукции животноводства, переработки сельхозпродукции; а также (iii) обеспечение продуктивной занятости и достойного уровня благосостояния работников. В то время как по последним двум задачам у нас не возникает вопросов, первая задача фактически противоречит второй, так как инструменты политики по продовольственной самодостаточности (по импортозамещению) напрямую противоречат подходу по продвижению экспорта сельхозпродукции Казахстана на внешние рынки.
По нашему мнению, самая главная задача – это добиться, чтобы объемы экспорта продовольствия значительно превышали объемы импорта. Сельское хозяйство должно специализироваться только на продукции, в которой Казахстан может быть конкурентоспособен на международных рынках. Нет необходимости производить продукцию, если она неконкурентоспособна по сравнению с более дешевым и более качественным импортом. Если же цены на импорт аграрной продукции дотируются другим государством, для этого существуют тарифные меры, разрешенные ВТО.
В недавном послании глава государства отметил, что земля – это ключевой элемент инвестиционной привлекательности аграрной отрасли. В НПР предлагаются определенные меры, направленные на повышение эффективности использования сельскохозяйственных площадей. Тем не менее в нем нет ключевого элемента – внедрения частной собственности на сельскохозяйственные земли. Как показывает мировой опыт, частная собственность на сельскохозяйственные земли и развитый рынок купли-продажи подобной земли являются предпосылками для повышения конкурентоспособности агробизнеса и улучшения доступа к финансированию, поскольку основным источником залога для большинства сельхозпроизводителей является земля. На сегодня, когда сельскохозяйственную землю перераспределяют чиновники, а не рынок частной собственности и купли-продажи, то такая земля не имеет никакой инвестиционной ценности. В связи с этим, по нашему мнению, в Казахстане необходима кардинальная земельная реформа.
Помимо вышеизложенного, ключевым недостатком НПР, на наш взгляд, является отсутствие анализа эффективности прошлых государственных мер по развитию сельского хозяйства. В документе не проведен критический анализ, почему все прошлые усилия властей по развитию АПК не привели к нужным результатам. Кроме того, он не включает в себя планы по преодолению провалов рынка в определенных сегментах. В то же время большинство мер, предлагаемых в НПР, повторяют «старые» командно-административные методы и подходы, которые оказались неэффективными. Это особенно заметно на примере льготного финансирования АПК со стороны государства.
На сегодня подавляющая часть государственной помощи для АПК является антирыночной по своей сути, что приводит к искажению рыночной мотивации сельхозпроизводителей к повышению своей конкурентоспособности (прежде всего, повышению производительности). НПР открыто признает проблему низкой производительности в сельском хозяйстве, но в качестве решения по-прежнему предлагает использовать и расширять механизмы льготного финансирования по ставкам ниже рыночных. Из-за подобной практики агробизнес фактически превратился в бюджетного иждивенца, который не стремится выжить за счет конкурентной борьбы, а знает, что государство всегда ему поможет и выделит средства даже в самые благоприятные для сельского хозяйства времена.
В связи с этим необходимо немедленно прекратить кредитование бизнеса и населения по ставкам ниже рыночных. Аналогичные заявления прозвучали и в послании главы государства, где отмечено, что важнейшей задачей является постепенный переход от прямого субсидирования к обеспечению доступного кредитования. При этом мы не говорим, что государство должно прекратить помогать агробизнесу. Если правительство хочет оказать поддержку аграрному сектору с более дешевым финансированием, то оно может делать это, не нарушая рыночные отношения в финансовой системе. Для этого оно должно субсидировать рыночную процентную ставку из бюджета напрямую заемщику.
Как мы не раз писали, существует необходимость в сокращении и перенаправлении неэффективной государственной поддержки, которая искажает рыночные отношения в сельском хозяйстве. Вместо того, чтобы сдерживать развитие частного сектора, государственные расходы и инвестиции следует переориентировать на стимулирующие меры по развитию конкуренции и эффективного частного предпринимательства в сельском хозяйстве. Правительство должно фокусироваться на создании бизнес-среды, способствующей предпринимательству, частным инвестициям, динамизму бизнеса, когда неэффективный бизнес быстро заменяется эффективным. В секторе должны автоматически работать рыночные механизмы по перераспределению капитала и трудовых ресурсов.
В целом государственные субсидии практически целиком должны быть направлены на проекты по развитию инфраструктуры и человеческого капитала в сельском хозяйстве. В этом отношении в НПР есть определенный прогресс, где в число приоритетов включены меры по развитию аграрной науки и компетенций, а также привлечению инвестиций в транспортно-логистическую и ирригационную инфраструктуру.
В заключение хотелось бы отметить, что вышесказанное – это лишь часть вопросов к утвержденному Национальному плану развития. С другими недостатками НПР вы можете ознакомиться в наших прошлых публикациях. Еще раз подчеркнем, что, не считая отдельных мер, подходы к реформам в сельском хозяйстве и других отраслях мало чем отличаются от того, что предлагалось властями в последние 10-15 лет. На сегодня предпринимаются попытки изменить лишь отдельные установки в существующей экономической системе, избегая радикального перехода к полноценной рыночной экономике.