С 12 по 22 января 2014 года Исследовательское агентство «Рейтинг.kz» провело экспертный опрос, направленный на получение максимально объективных оценок относительно качества работы акиматов областей и городов республиканского подчинения за прошедший 2013 год. Всего в рамках исследования путем анкетирования было опрошено 40 экспертов, представляющих сферу бизнеса, неправительственные организации и аналитическое сообщество.
В ходе исследования была учтена значимость 11 основных критериев, которые были взяты для оценки качества работы акиматов. Оценка проводилась с использованием 11-балльной системы с ранжированием от «1» (наименьший) до «11» (наибольший) баллов. Для оценки уровня качества работы каждого из акиматов областей и республиканского подчинения была использована 7-мибалльная система с ранжированием от «1» (наименьший) до «7» (наибольший) баллов.
Результаты исследования обработаны при помощи универсальной статистической программы SPSS с применением дескриптивных статистик, путем вычисления средних баллов. Для расчета общего рейтингового показателя были применены арифметические действия к результатам исследования. Данная процедура была проведена путем суммирования и выведения среднеарифметических баллов.
По результатам исследования, экспертами была предложена следующая градация критериев оценки качества работы акиматов по степени значимости:
Таким образом, с незначительным отрывом ключевым критерием при оценке качества работы акиматов эксперты признали способность местных властей поддерживать политическую стабильность, минимизировать социальную и трудовую конфликтность. Также определяющее значение имеют такие критерии как успешность экономического развития региона, развитие малого бизнеса, реализация региональных социальных программ, а также способность акиматов к системному развитию потенциала регионов.
Незначительно отстают по степени значимости такие критерии как способность к взаимодействию с центральными органами власти, проявляющаяся, в том числе, в способности акимов лоббировать необходимые трансферты из республиканского бюджета, а также поддержание «обратной связи» с населением региона. Несколько повышается значимость такого критерия как взаимодействие с институтами общественного контроля – это обусловлено в первую очередь некоторой исчерпанностью прежних форм общественного контроля (отчетов акимов перед населением и созданием сайтов акиматов).
И наконец, наименьшая значимость придана экспертами таким критериям как личные и профессиональные качества акима, фигурирование региона в коррупционных скандалах, а также перспективам карьерного роста акимов. Отход на второй план «личностных» критериев вполне закономерен – итоговый результат работы акимата обеспечивается всей командой, а не только акимом. И провал на низовых уровнях работы лишь отчасти может быть компенсирован харизмой первого руководителя региона. Что касается критерия коррупционности региона, то он тесно увязан со степенью открытости работы акимата для населения и общественных структур. Эксперты рассматривают уровень коррупции в акиматах как априори высокий, а периодически проявляющиеся скандалы – лишь как «вершину коррупционного айсберга».
В соответствии с этими критериями эксперты оценили качество работы акиматов в 2013 году:
Таким образом, согласно оценкам экспертов, сформировалась следующая пятерка лидеров:
— Восточно-Казахстанская область (Бердибек Сапарбаев) – 4,25 балла.
— г. Астана (Имангали Тасмагамбетов) – 4,24 балла.
— Кызылординская область (Крымбек Кушербаев) – 4,07 балла.
— Мангистауская область (Алик Айдарбаев) – 3,61 балла.
— Жамбылская область (Канат Бозумбаев, Карим Кокрекбаев) – 3,46 балла.
По совокупности выбранных критериев лидером рейтинга регионального развития стала Восточно-Казахстанская область. В числе наиболее резонансных событий прошедшего года, связанных с развитием области – дискуссии о создании Банка ядерного топлива, а также развернувшееся обсуждение возможной площадки для строительства новой АЭС. Кроме того регион обеспечил запуск нескольких новых высокотехнологичных производств. Особой заслугой акима Бердибека Сапарбаева может считаться более оперативное решение социальных проблем, возникающих в многочисленных моногородах области. В результате уровень социальной напряженности удается смягчать более качественно, нежели в других традиционных индустриальных зонах страны. Акимат Восточно-Казахстанской области стал лидирующим по такому важнейшему критерию как «развитие региональных социальных программ». Взаимодействуя с ведущими корпорациями региона Сапарбаев смог убедить их в нецелесообразности сокращения программ корпоративной социальной ответственности в 2013 году (в отличие от соседних Карагандинской и Павлодарской областей).
Второе место в рейтинге занял акимат города Астаны. Имангали Тасмагамбетов запомнился в прошедшем году как один из ключевых региональных госменеджеров, лидирующий в большинстве «личных» номинаций («личные и профессиональные качества», «перспективность акима», «способность к взаимодействию с центральными органами власти»). Однако итоговый результат делает все-таки команда акимата в целом. И второе место региона – это сигнал Тасмагамбетову, что команду необходимо усилить, мотивировать на более слаженную работу. В прошедшем году к работе акимата было приковано пристальное внимание – страна отмечала 15-летие Астаны. А потому все недоработки рассматривались как сквозь увеличительное стекло. Астана сегодня стала городом контрастов: с одной стороны многочисленная бюрократия, с другой – тысячи внутренних и внешних мигрантов, занятых на сезонных работах, не имеющих постоянных источников дохода. Особое внимание эксперты обратили на Совещание по вопросам развития Астаны. Критику Президента вызвали вопросы системного освоения территорий города, возврата неиспользуемых, либо неэффективно используемых земель. Кроме того, остается критичной ситуация с развитием малого предпринимательства. По оценке самого акима около 80% сектора услуг в нише малого бизнеса остается незанятым. Перед командой акима стоит задача превратить Астану в город среднего достатка, город среднего класса. За счет проведения в городе крупных международных мероприятий возможно повышать занятость населения и окупаемость малого и среднего бизнеса. Так, например, во многих странах столицы одновременно выступают центрами формирования туристических кластеров. Астане уже сейчас необходимо вступать в борьбу за туристические потоки, максимально используя шанс, предоставляемый проведением выставки ЭКСПО-2017.
Неплохие результаты в 2013 году показала Кызылординская область. Назначение Крымбека Кушербаева существенно повысило динамику работы региональных властей. В короткие сроки принята стратегия развития региона до 2020 года. В рамках стратегии проведена оценка потенциала региона, намечены направления по диверсификации отраслей. В тоже время в ходе рабочей поездки по области Нурсултан Назарбаев обратил внимание на недостаточный уровень развития малого бизнеса, ориентированного на обслуживание транспортных потоков на территории области. Создание транспортного коридора «Западная Европа – Западный Китай» позволяет дать толчок многочисленным малым и средним предприятиям: от ремонта дорог и гостиничного бизнеса, до формирования регионального туристического кластера.
Достаточно успешным оказался 2013 год для акима Мангистауской области Алика Айдарбаева. В условиях накаленной социальной обстановки команда акимата взяла курс на обеспечение максимальной транспарентности принимаемых и реализуемых решений. В тоже время социальные проблемы Жанаозена, накапливавшиеся годами, не могут быть решены в сжатые сроки. В связи с чем угроза возобновления социальных и трудовых конфликтов сохраняется. Экономика области нуждается в нетривиальных решениях по обеспечению диверсификации, отходу от доминирования добывающей отрасли. Необходимо отметить, что в регионе неплохо реализуются программы приграничного сотрудничества. Это было отмечено Президентом Назарбаевым на открытии железнодорожного перехода в Туркменистан. В перспективе эта магистраль свяжет западные области Казахстана с портами на юге Ирана.
Замыкает группу лидеров акимат Жамбылской области. Несмотря на позитивные оценки темпов развития области Президентом, она продолжает оставаться регионом с трудной социальной обстановкой. А потому новому акиму Кариму Кокрекбаеву придется приложить существенные усилия по сохранению достигнутых темпов социально-экономического развития. Команде акимата необходимо в сжатые сроки решить проблему большой доли самозанятого населения. Пока выбрана тактика поддержки малого бизнеса в границах основных транспортных коридоров области.
Среднюю группу региональных акиматов сформировали:
— Карагандинская область (Бауржан Абдишев) – 3,45 балла.
— Атырауская область (Бактыкожа Измухамбетов) – 3,34 балла.
— г. Алматы (Ахметжан Есимов) – 3,33 балла.
— Алматинская область (Ансар Мусаханов) – 3,30 балла.
— Южно-Казахстанская область (Аскар Мырзахметов) – 3,20 балла.
— Акмолинская область (Косман Айтмухаметов) – 3,13.
Карагандинская область несмотря на рост рисков, связанных с социальной обстановкой в моногородах, продолжает сохранять импульс к развитию. Сложная ситуация начала 2013 года, когда сразу два ключевых налогоплательщика региона заявили о двукратном сокращении программ корпоративной социальной ответственности, постепенно преодолевалась акиматом. Снижение отчислений было компенсировано в самом конце 2013 года принятием программы масштабной поддержки моногородов Карагандинской области от Министерства регионального развития. Аким области смог обеспечить оперативное реагирование на возникающие трудовые конфликты, благодаря чему был предотвращен их выход в политическую плоскость. В итоге при неблагоприятных социальных и внешнеэкономических условиях (снижение мировых цен на металлы) по большинству критериев оценки Карагандинская область закрепилась в качестве лидера «середнячков», что может рассматриваться в качестве неплохого результата для первого года работы Бауржана Абдишева. Однако в наступившем году основные налогоплательщики региона, в частности «АрселорМиттал Темиртау», вновь заявляют о необходимости сокращения отчислений на социальные проекты, и возможном сокращении рабочих мест. Сможет ли команда акимата и в этом году справится с рисками роста социальной напряженности?
Бактыкожа Измухамбетов в 2013 году продолжал восстанавливать управляемость Атырауской области после масштабных скандалов и коррупционных дел в отношении экс-акима Бергея Рыскалиева. Измухамбетову пришлось существенно «зачистить» команду акимата от ставленников прежнего акима, одновременно сохраняя баланс интересов местных элит. В тоже время ключевой проект региона – запуск добычи нефти на Кашагане из-за технических сбоев задерживается, несмотря на поручения Президента, сделанные во время рабочей поездки в область. Более того, дальнейшее промедление с началом добычи нефти может нанести существенный удар по экономическим перспективам страны в 2014 году, планам строительства четвертого нефтеперерабатывающего завода, уже озвученным в Послании Президента, а в итоге – и по имиджу центральных властей.
Ключевое положение Алматы накладывает особые обязательства на команду акима города. Однако акимат города не смог в 2013 году использовать все возможности, которые предоставляет крупнейший город страны. По большинству критериев оценки качество работы городского акимата, по мнению экспертов, весьма посредственное. Алматы переживает серьезные инфраструктурные проблемы – ни развитие метро, ни строительство развязок и расширение улиц не справляются с ростом трафика. Городским властям необходимо искать еще более радикальные решения проблем транспортной логистики. В 2013 году акиму Ахметжану Есимову не удалось реализовать ряд уже анонсированных ключевых проектов – в первую очередь обеспечить ввод двух новых станций метрополитена. Также на протяжении всего года сохранялась напряженность с рынками Южной столицы. В активе Есимова – лоббирование проекта горнолыжного курорта Кок Жайляу во время последнего рабочего визита Главы государства. В тоже время проект продолжает вызывать критику ряда экологических организаций города. Экономическая обоснованность проекта также вызывает сомнения, поскольку предполагает существенное увеличение потока туристов, которого в данный момент нет. Кроме того, создание нового горнолыжного курорта с 20 тысячами новых рабочих мест без решения транспортной проблемы окончательно погрузит Алматы в бесконечную пробку, с учетом мультипликатора – до 100 тысяч постоянных рабочих мест.
Акимат Алматинской области в ушедшем году показал средние результаты. Аким Ансар Мусаханов сделал ставку на развитие предприятий малого и среднего бизнеса в сфере переработки сельхозпродукции. Неплохую динамику показали транспортные проекты, реализуемые в регионе, и связанные с выходом на рынок Китая. В тоже время работа по реконструкции стратегической трассы Алматы – Усть-Каменогорск запаздывает.
Достаточно прочные позиции в середине рейтинга занимает акимат Южно-Казахстанской области. Аким Аскар Мырзахметов сделал ставку на высокие темпы развития малого бизнеса, что было отмечено Президентом во время рабочей поездки по региону. Акимат предпринимает усилия по диверсификации экономики региона, попытки создания сельскохозяйственного и текстильного кластеров. В тоже время остается острой главная проблема Южно-Казахстанской области – сохраняющийся высокий уровень коррупции.
Замыкает среднюю группу акимат Акмолинской области. Несмотря на достаточно скромный собственный потенциал области аким Косман Айтмухаметов стремится в полном объеме использовать возможности, предоставляемые близостью Астаны. В результате регион стремится развивать те отрасли, которые ориентированы на обслуживание потребностей Астаны: от переработки сельхозпродукции до местного туристического кластера. В тоже время, во время рабочей поездки по области Президент потребовал еще большего ускорения работ по формированию «продовольственного пояса» вокруг Астаны.
И, наконец, аутсайдеры рейтинга акиматов:
— Костанайская область (Нуралы Садуакасов) – 3,09 балла.
— Павлодарская область (Ерлан Арын, Канат Бозумбаев) – 3,08 балла.
— Западно-Казахстанская область (Нурлан Ногаев) – 3,05 балла.
— Актюбинская область (Архимед Мухамбетов) – 3,04 балла.
— Северо-Казахстанская область (Самат Ескендиров) – 3,03 балла.
Отдельным блоком регионов-аутсайдеров идут преимущественно сельскохозяйственные северные области страны. Некоторый позитив в экономическом развитии северных регионов связан с неплохим урожаем зерновых в прошедшем году. Однако критику Президента вызвало недостаточно эффективное использование земель частными собственниками, а также низкие темпы роста производительности труда в сельском хозяйстве. Плохо работают акиматы и над решением проблемы монокультурной специализации в сельском хозяйстве областей.
Также в числе проблем северных областей страны – недостаточно высокие темпы развития приграничного сотрудничества, особенно с учетом возможностей Таможенного союза. Этот факт неоднократно подчеркивался Президентом и во время встреч в рамках форумов приграничного сотрудничества и во время рабочих поездок по областям.
В полном объеме эти проблемы свойственны Костанайской области. Кроме того, дополнительную критику Президента вызвала неэффективная работа Нуралы Садуакасова по региональной программе ФИИР. Как отметил Глава государства, на территории области 14 запущенных в рамках ГП ФИИР производств не работают.
Для акимата Павлодарской области 2013 год выдался непростым. Неблагоприятная конъюнктура на мировых рынках цветных металлов побудила основных доноров региона в самом начале года сократить отчисления на программы корпоративной социальной ответственности. Сокращение финансовых возможностей негативно сказалось и на темпах реализации ГП ФИИР. Наконец, недооценка введения последних норм в кодекс этики госслужащих, затрагивающих борьбу с коррупцией, привела к отставке Ерлана Арына. Новый аким Павлодарской области Канат Бозумбаев, в рамках организации работы акимата в 2014 году предпринял встречу с Александром Машкевичем. Однако, позиция «Евразийской группы» остается прежней – в текущих экономических условиях компания сворачивает поддержку местных властей. Таким образом, пока в активе Каната Бозумбаева только положительные оценки Главы государства по динамике развития Жамбылской области, и целый пласт нерешенных социально-экономических проблем от прежнего акима Павлодарской области.
В Западно-Казахстанской области акиму Нурлану Ногаеву не удалось наладить диалог с бизнес-сообществом. Ряд конфликтов с местными бизнесменами вышел в публичное пространство, в результате даже Президент Назарбаев вынужден был обратить внимание на недостаточную работу акимата по поддержке малого бизнеса. Кроме того, в рамках рабочего визита Глава государства констатировал снижение темпов развития приграничного сотрудничества.
Сохраняется сложная ситуация с развитием Актюбинской области. Несмотря на высокий собственный потенциал области, работа команды акима вызывает нарекания. Область — одна из последних по критерию «поддержание политической стабильности». Особую озабоченность вызывают сохранение угрозы со стороны радикальных экстремистских групп, сохраняющаяся разница в оплате труда отечественных и иностранных рабочих, пробуксовка программы импортозамещения. В плоскости «личных» критериев оценки Архимед Мухамбетов стал аутсайдером в номинации «перспективы карьерного роста акима».
Северо-Казахстанская область получила наименьшие совокупные оценки экспертов. Несмотря на усилия команды Самата Ескендирова, область стала аутсайдером по критерию «развитие потенциала региона». Опора только на сельскохозяйственную отрасль и перманентный кризис в обрабатывающей промышленности ограничивают возможности акимата по ускорению регионального развития. Необходимость диверсификации региональной экономики упирается в ограниченные бюджетные возможности акимата.
Общие выводы
Главный вывод из оценок экспертов – власти в регионах весьма однобоко понимают цели развития, рассматривая в качестве главного критерия рост объемов строительства. Акимы увлеклись строительством и подчас генерируют заведомо неэффективные и затратные проекты. При этом текущее администрирование региональных программ остается на низком уровне. И главное тому свидетельство – ставшая хронической проблема недоосвоения бюджетных средств.
Понимание этого факта побуждает центр предпринимать попытки усиления региональной политики, создания координирующего органа. В качестве инструмента усиления можно рассматривать и назначение Болата Жамишева министром регионального развития. Он должен обеспечить усиление бюджетной дисциплины по линии центр – регионы. Кроме того, стала очевидна неэффективность совмещения Бакытжаном Сагинтаевым позиций первого вице-премьера и министра регионального развития. Нагрузка поста первого вице-премьера не позволяла ему эффективно заниматься региональной проблематикой. При этом относительно назначения Жамишева сохраняется определенное беспокойство. Все-таки пост министра регионального развития предполагает определенный опыт работы на уровне акима области, которого у Жамишева нет. Наиболее рациональная версия из назначения на этот пост именно Жамишева – предполагаемое смещение акцентов в работе министерства на администрирование лишь финансовой составляющей программ регионального развития, с параллельным усилением полномочий акиматов в остальных аспектах.
В таком случае Жамишев превращается в очередного «строгого ревизора» для акимов. К слову Президент неоднократно в течение года давал поручения усилить контроль над исполнением региональных бюджетов, исключив факты перераспределения средств.
В качестве рекомендаций по активизации региональной политики можно предложить:
— Проведение аудита региональных программ развития. Необходимость оценки (а подчас даже и целесообразности) многих реализуемых региональных программ назревала давно. При отсутствии контроля из центра акиматы генерировали заведомо нереализуемые коррупциоемкие проекты. Главная задача сейчас – провести ревизию и оставить только реалистичные проекты.
— Усиление координации и обмена положительным опытом между акиматами при реализации схожих социально-экономических проектов на базе Министерства регионального развития. Форсирование работы по выработке стратегий регионального развития.
— Расширение экономической базы акиматов за счет ревизии результатов работы социально-предпринимательских корпораций. Оценка целесообразности сохранения СПК как субъектов хозяйственной деятельности.
— Акиматам необходимо активизировать работу по трансформации региональных инвестфорумов в действенные площадки для привлечения инвестиций. Акимы на таких форумах должны выступать в качестве своего рода «владельцев фирм», представляющих собственные проекты на суд инвесторов. Разные регионы страны могли бы специализироваться на отдельных отраслях. Например, Костанайская область могла бы взять зерновую специализацию, обеспечить проведение инвестфорумов с международным участием по проблематике экспорта зерна, строительства элеваторов, лизинга агротехники и т.п. Атырауская область могла бы замкнуть на себя проведение инвестфорумов по нефтедобывающей и нефтехимической отраслям. Алматы – в сегменте туризма. Подобные форумы могли бы использоваться акиматами для расширения инвестиционной активности через механизмы частно-государственного партнерства и максимального развития потенциала региона.
