В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах, здравоохранении, образовании и даже в сфере обороны и исправительной системе. Правительства многих стран, в первую очередь развитых, передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности. Причина появления ГЧП в этих отраслях заключается в следующем. С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости этих объектов. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство.
Зачастую страны с растущим внутренним и внешним долгом, регулярно испытывающие дефицит бюджета склонны пожертвовать капитальными инвестициями в пользу текущих расходов. В действительности сокращение капитальных расходов является менее заметным с социальной и политической точек зрения, чем сокращение текущих расходов, зачастую имеющих критическое социальное значение. Эффект сокращения капитальных расходов государства проявляется в долгосрочной перспективе. Более того, когда принимается решение о сокращении капитальных инвестиций, в первую очередь происходит сокращение расходов на обслуживание существующей инфраструктуры, чем на новое строительство, что приводит к постепенной деградации существующей инфраструктуры. Использование ГЧП является, соответственно, решением не только для реализации новых инфраструктурных работ, но и для срочного восстановления существующей инфраструктуры.
ГЧП в России и Казахстане
Страны ЕАЭС можно отнести к быстроразвивающимся странам, перед которыми стоит острая проблема высокого общественного спроса на инфраструктурное строительство и государственные услуги, при этом для большинства из этих стран бюджетные средства остаются ограниченными. Высокая актуальность данной проблемы связана с тем, что по определению развивающиеся страны испытывают более острую потребность во всех видах инфраструктуры, при этом, как правило, доступ к долгосрочному финансированию на международных рынках капитала для этих стран крайне ограничен по сравнению с развитыми странами. К примеру, ежегодные
потребности в инфраструктурных инвестициях в развитых странах оцениваются, согласно различным исследованиям от 1 до 2% ВВП (3%, если учитывать ремонт и обслуживание). Для развивающихся стран ежегодные потребности в инфраструктурных инвестициях оцениваются в 4.5% ВВП (и до 10% с учетом ремонта и обслуживания).
Так, в России был принят федеральный закон «О концессии». В высокой степени готовности – федеральный закон о ГЧП. В 68 регионах принят закон об участии субъекта РФ в ГЧП. В 40 регионах действуют нормативные акты, устанавливающие порядок работы с проектами государственно-частного партнерства. В 76 регионах определены или созданы органы власти субъекта РФ, функциональные подразделения и/или коллегиальные органы, ответственные за развитие ГЧП. В 46 регионах 2 и более должностных лиц, имеют специальную квалификацию в сфере управления проектами ГЧП. Рынок проектов ГЧП в России стал профессиональным по сравнению, например, с 2008 г. Появились высокопрофессиональные команды специалистов, способных оказывать юридическое сопровождение, структурирование сделок, оценку специфических рисков по проектам ГЧП, число которых растет. В ВЭБе, Газпромбанке, Сбербанке и ВТБ – известных лидерах по работе с проектами ГЧП – функционируют специализированные подразделения по работе с государственными и муниципальными проектами и программами, финансирования инфраструктуры, проектного и структурного финансирования и т.п.
Рынок ГЧП на сегодняшний день оценивается в 1.5 трлн рублей ( по данным Центра развития ГЧП). Это уже инвестированные средства. Доля государственного финансирования в проекты ГЧП в целом по России превышает 50% и составляет 800 млрд. рублей. В этом состоит отличие российского рынка ГЧП от Европы и Америки, где большая часть – частные инвестиции. В настоящее время в России реализуется 595 проектов ГЧП. Из них 586 региональных, 8 федеральных и 1 проект в области здравоохранения. Из этого числа 103 проекта находятся в стадии подготовки, и велика вероятность того, что они не будут доведены до проведения конкурса.
Запустить концессионные механизмы в Казахстане пытались еще в 1995 году, когда на местный рынок пришла крупная бельгийская компания Tractebel. Поначалу компания занималась бизнесом в сфере электроэнергетики, управляя энергосетями Алматы. По мере социально-экономического развития страны в целом и законодательной базы в частности в 2005 г. начата реализация первого инфраструктурного проекта Казахстана – железнодорожная ветка станция Шар – Усть-Каменогорск. Еще один инфраструктурный проект, осуществляемый в Казахстане с использованием механизма ГЧП, - это строительство межрегиональной высоковольтной линии (ВЛ) 500 кВ «Северный Казахстан - Актюбинская область». Строительство начато в августе 2006 года. Период реализации концессионного соглашения с 28 декабря 2005 года по 31 декабря 2022 года. После завершения периода эксплуатации линии электропередачи «Северный Казахстан - Актюбинская область» данный объект передается в собственность государства. На сегодняшний день приоритетными для Казахстана можно считать 19 проектов.
Что касается законодательной деятельности, то в Казахстане в период с 2011-2014 годы был разработан и принят ряд поправок в закон Республики Казахстан «О концессиях», предусматривающий ряд новых финансовых и юридических механизмов. Одновременно с поправками в базовый закон о концессиях были внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, законодательство в сфере естественных монополий, разработан пакет подзаконных актов. В 2015 году был принят абсолютно новый закон о государственно-частном партнерстве. Новый закон предусматривает снятие ограничений по сферам применения ГЧП, расширяет субъектный состав участников ГЧП, повышает роль частного сектора в инициировании и подготовки проектов ГЧП. Одновременно разрабатывается пакет подзаконных актов, определяющих порядок планирования и реализации проектов ГЧП с применением конкурентного диалога, частной финансовой инициативы усовершенствованных конкурсных процедур. Активное использование ГЧП предусматривается антикризисным планом действий правительства РК на период 2016-2018. Среди практических мер следует выделить разработку Дорожной карты по реализации проектов ГЧП и включение целевого индикатора по реализации проектов через механизмы ГЧП в Программы развития территории.
Евразийский банк развития готов поддержать проекты ГЧП
Государственно-частное партнерство в странах Евразийского экономического союза является для ЕАБР важным стратегическим направлением деятельности, несмотря на существующие проблемы реализации и несовершенство законодательства.
Спрос на долгосрочные капиталоемкие проекты территориального или промышленного развития, которые должен финансировать Банк с учетом поставленных стратегических целей в реализации инфраструктурных проектов формируется органами государственного управления. А ГЧП, позволяющее выводить финансирование инфраструктуры за баланс и ограничивать участие органов государственного и местного управления в финансировании и проектных рисках, является для государства привлекательным инструментом. Таким образом, число инфраструктурных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП в государствах членах Банка, будет расти.
Обратной стороной решения существующих несовершенств и неэффективности ГЧП (с учетом международного опыта) являются потенциальные большие выигрыши для государства и общества. Более того в силу несовершенства законодательства расширение рынка ГЧП в странах ЕАЭС на данный момент сдерживается и он может рассматриваться как незрелый рынок, что свидетельствует о том, что многие потенциально высоко рентабельные проекты еще не реализованы.
Банку в этих условиях необходимо развивать свои возможности по работе с проектами ГЧП с учетом местной специфики и накопленного опыта. Четкое понимание сути и специфики проектов ГЧП будет способствовать оценке выполнения Банком своей стратегической задачи по финансированию инфраструктурных проектов ГЧП. Банк может быть источником «длинных денег»; лидером консорциума, объединяющего различных игроков частного и государственного сектора; или источником технической экспертизы, обеспечивающей высокое качество подготовки и реализации проекта.
Доля проектов в энергетике (24.7%), в транспорте (17.9%) и иной инфраструктуре (4.3%) составляет в общей сложности 47% в портфеле ЕАБР. Банк уже работает по некоторым проектам в России и Казахстане, которые можно с уверенностью отнести в категорию проектов ГЧП. Это реконструкция аэропорта «Пулково»– $90 млн; строительство автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» – $294 млн.
Автор: Арман Ахунбаев, заместитель начальника Управления стратегического и отраслевого анализа Евразийского банка развития (ЕАБР)
