Для Казахстана важны контрцикличные бюджетные правила - эксперт

Автор: советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов

4 декабря этого года новый Бюджетный кодекс был утвержден в мажилисе и направлен на рассмотрение в сенат. Мы неоднократно поднимали вопросы о проблемах бюджетной политики в Казахстане. Тогда как в проекте Бюджетного кодекса (БК) наблюдались значительные улучшения, в документ так и не были включены важные рекомендации таких авторитетных международных организаций, как МВФ, Всемирный банк и ОЭСР. Также БК не содержит некоторые ключевые положения из «Национального плана развития РК до 2029 года», утвержденного главой государства в июле этого года. В частности, для обеспечения долгосрочной устойчивости государственных финансов и для повышения фискальной дисциплины в этом стратегическом документе планировалось включение целевых трансфертов из Нацфонда в периметр бюджетного правила, что не прописано в новом БК.

В нашем документе «Какие реформы нужны Казахстану» мы отмечали, что на сегодня необходим существенный пересмотр подходов макроэкономической политики (прежде всего налогово-бюджетной) для снижения зависимости экономики от цен на нефть и для преодоления «ресурсного проклятия» (ситуации, когда богатые природными ресурсами страны в перспективе оказываются менее экономически и технологически развитыми, чем страны с гораздо меньшими запасами ресурсов). Благодаря правильным контрцикличным бюджетным правилам в стране создается макроэкономическая стабильность за счет стабилизации экономического роста, бюджетных расходов, инфляции и курса нацвалюты. В результате снижения зависимости экономики от цен на нефть создается благоприятная среда для развития частного бизнеса и для диверсификации экономики.

Почему контрцикличные бюджетные правила очень важны для Казахстана?

В нефтяных недиверсифицированных странах, таких как Казахстан, контрцикличные бюджетные правила играют главную роль в макроэкономической политике государства для стабилизации экономики и ее индикаторов (ВВП, инфляции, процентных ставок и курса нацвалюты) и стабилизации госбюджета при резких изменениях цен на нефть на мировых рынках. Ключевым элементом контрцикличных бюджетных правил в Казахстане является Национальный фонд (нефтяной фонд страны).

В соответствии с текущим законодательством Казахстана Нацфонд имеет две функции. Во-первых, это сберегательная функция, что означает сбережение финансовых ресурсов государства посредством формирования накоплений для будущих поколений. Во-вторых, это стабилизационная функция, что означает снижение зависимости экономики и государственного бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках. Стабилизационная функция Нацфонда может работать только при условии жесткого соблюдения контрцикличных бюджетных правил.

В «Национальном плане развития РК до 2029 года», утвержденном в июле этого года, по бюджетным правилам отмечается следующее: «Одним из приоритетов в реализации макроэкономической политики станут неукоснительное следование контрцикличным бюджетным правилам и поддержание устойчивости бюджетных параметров. Это будет способствовать обеспечению сбалансированности государственных финансов, снижению ненефтяного дефицита, обеспечению сохранности и накоплению активов НФ, а также в целом координации фискальной политики с монетарной, что позволит снизить инфляционное давление».

Суть контрцикличных правил заключается в том, что когда цены на нефть высокие, правительство не увеличивает государственные расходы, а накапливает нефтедоллары в так называемом суверенном нефтяном фонде. У нас такую роль выполняет Национальный фонд. Таким образом, в благоприятный период высоких цен на нефть власти стерилизуют экономику от избытка нефтедолларов. Такая стерилизация не дает экономике перегреться, а инфляции ускориться. Изъятие избыточных нефтедолларов в экономике не дает нацвалюте переукрепиться, а процентным ставкам вырасти. В итоге в период высоких цен на нефть контрцикличные бюджетные правила не позволяют проявиться знаменитой «голландской болезни».

С другой стороны, когда цены на нефть падают, то в соответствии с контрцикличной бюджетной политикой правительство может использовать свой нефтяной фонд для поддержания государственных расходов на прежнем уровне, что означает поддержку роста экономики и бюджета вне зависимости от резко упавших доходов нефтяного сектора экономики. Продажи долларов из нефтяного фонда для трансфертов в бюджет не позволяют ослабеть нацвалюте в связи с падением цен на нефть, что в свою очередь стабилизирует инфляцию и процентные ставки на рынке, которые очень чувствительны к курсу нацвалюты в нашей импортозависимой стране.

За последние два года, несмотря на благоприятные цены на нефть, мы видим, что вместо контрцикличной бюджетной политики в Казахстане используется обратная – процикличная. В эти два года цена на нефть на международных рынках в среднем была на уровне 80 долларов за баррель и выше, что считается благоприятным уровнем цен для всех экспортеров нефти. При таких ценах на нефть и при условии использования надлежащих контрцикличных правил поступления в Нацфонд должны значительно превышать изъятия из него в бюджет страны.

Тем не менее с 2022 года наблюдается значительный рост расходов республиканского бюджета, а в прошлом и в этом году поступления в Нацфонд были значительно меньше, чем изъятия из него (включая операции с акциями госкомпаний «КазМунайГаз» и «Казатомпром»). Это означает, что при высоких ценах на нефть в последние два года в стране происходит нарастание бюджетных и экономических дисбалансов. Это в свою очередь указывает на высокий риск возникновения глубокого экономического и финансового кризиса в Казахстане даже в случае сравнительно небольшого падения цен на нефть, например до 60 долларов за баррель.

Еще раз хотим повторить, что контрцикличные бюджетные правила очень важны для осуществления денежно-кредитной политики Национального банка. Как мы отмечали в нашем отчете «Какие реформы нужны Казахстану?», в недиверсифицированных нефтяных странах контрцикличные бюджетные правила имеют гораздо большее влияние на инфляцию, ключевую ставку и курс нацвалюты, чем монетарная политика центрального банка. То, что в последнее время вместо контрцикличной бюджетной политики в Казахстане используется обратная – процикличная, очень сильно снижает эффективность монетарной и курсовой политики Нацбанка.

Когда контрцикличные бюджетные правила будут включены в Бюджетный кодекс?

В целом в любой стране бюджетные правила должны регулироваться бюджетным законодательством самого высокого уровня. В некоторых странах отдельные бюджетные правила даже включены в Конституцию. Как уже упоминалось, бюджетные правила играют особую роль в нефтяных недиверсифицированных странах, таких как Казахстан.

Ключевым элементом контрцикличных бюджетных правил в Казахстане является Нацфонд. Тем не менее четких и строгих бюджетных правил по использованию Нацфонда нет ни в текущем Бюджетном кодексе, ни в проекте нового Бюджетного кодекса. В проекте нового Бюджетного кодекса появилась отдельная статья №51 «Система бюджетных правил», куда без изменений были перенесены два правила из текущего БК: (1) правило о гарантированном трансферте; (2) правило о росте расходов республиканского бюджета.

В соответствии с лучшей мировой практикой единое правило для всех трансфертов из Нацфонда должно быть главным условием по его контрцикличному использованию. Текущие ограничения по размеру гарантированных трансфертов из Нацфонда в бюджет не будут эффективными, пока в периметр законодательных ограничений по размерам трансфертов не включаются целевые трансферты из Нацфонда в бюджет. Это упущение хорошо отмечено в «Национальном плане развития РК до 2029 года»: «Немаловажным аспектом обеспечения долгосрочной устойчивости государственных финансов и повышения фискальной дисциплины станет включение целевых трансфертов из НФ в периметр бюджетного правила о гарантированном трансферте, что снизит произвольность в проведении ответственной налогово-бюджетной политики».

Несмотря на такой фокус к необходимости включения целевого трансферта в периметр бюджетного правила на самом высоком уровне, соответствующих изменений в новом БК не произошло.

Еще раз отметим, что использование Нацфонда играет ключевую роль в осуществлении бюджетной политики в Казахстане. Это стало причиной того, что с декабря 2016 года в Казахстане ввели ключевое бюджетное правило о том, что средства из Нацфонда должны поступать в экономику только через республиканский бюджет, в рамках стандартных бюджетных процедур и только с одобрения и контроля со стороны парламента. Однако, помимо того, что проект нового БК не включает бюджетные правила по размеру целевых трансфертов из Нацфонда, начиная с декабря 2022 года у правительства появилась новая возможность вливать деньги из Нацфонда в экономику Казахстана в обход республиканского бюджета (в виде покупки акций и облигаций компаний группы ФНБ «Самрук-Казына»).

Мы надеялись, что в новом Бюджетном кодексе вернут запрет на использование средств Нацфонда для финансирования экономики Казахстана в обход республиканского бюджета и парламента, однако этого не произошло. Это бы существенно снизило риск дискреционного использования средств Нацфонда для финансирования экономики Казахстана (без учета контрцикличных бюджетных правил).

Другие препятствия по использованию контрцикличных бюджетных правил

В целом, по нашему мнению, любые контрцикличные бюджетные правила в текущей бюджетной системе, которая описана в проекте нового БК, будут малоэффективными, поскольку они ориентированы на республиканский бюджет, не охватывающий все расходы органов государственного управления. Например, в республиканский бюджет не включены такие государственные фонды, как Нацфонд, Государственный фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд проблемных кредитов и другие внебюджетные государственные фонды.

Также в коронавирусный кризис Национальный банк резко увеличил финансирование государственных расходов за счет печатного станка, но государственные расходы, профинансированные Нацбанком, не были утверждены парламентом и не были включены в какие-либо бюджетные отчеты. То есть текущая бюджетная система, контролируемая парламентом, не фиксирует подобные внебюджетные расходы, и, соответственно, на них не распространяются бюджетные правила, и они теряют свою содержательность. По нашему мнению, такая ситуация не позволяет парламенту и общественности видеть полноценную макроэкономическую ситуацию в стране, что со временем может привести к кризису.

Помимо этого, даже если республиканский бюджет был бы полноценным и охватывал бы весь сектор государственного управления, то и тогда текущие бюджетные правила работали бы только в случае благоприятных цен на нефть. В частности, в текущем БК, в проекте нового БК и в других законодательных документах нет правил, которые описывали бы увеличение размера трансфертов из Нацфонда, увеличение расходов и дефицита бюджета, а также увеличение государственного долга для случая сильного и продолжительного падения цен на нефть.

Другой проблемой контрцикличных бюджетных правил является то, что помимо полного охвата всех расходов исполнительной власти, Бюджетный кодекс должен включать все основные положения, принципы, механизмы и правила функционирования бюджетной системы. Прочие законодательные и нормативные акты, относящиеся к бюджетной системе, могут только детализировать и уточнять положения БК. Однако на сегодня в Казахстане есть два ключевых законодательных документа, которые регулируют бюджетную систему – Бюджетный кодекс и Концепция управления государственными финансами, что создает проблемы в контроле парламента и всей общественности над бюджетной системой. Например, в Казахстане Нацфонд представляет собой ключевую часть бюджетной системы и бюджетной политики, однако в текущем БК и проекте нового БК есть лишь отдельная обобщенная глава в отношении трансфертов из Нацфонда. В то же время подробные правила по использованию Нацфонда находятся вне контроля парламента и регулируются концепцией, которую утверждает президент.

Кроме того, помимо полного охвата всех расходов исполнительной власти необходимо, чтобы бюджетная система, регулируемая новым БК, обеспечивала учет и отчётность государственных финансов в полном соответствии с международными стандартами. Когда исполнительные органы сами устанавливают правила учета и отчетности по государственным финансам, это может привести к искажениям и недостоверному представлению информации по бюджетной системе, которую получает парламент и вся общественность в целом.

В августе этого года мы анализировали отчет министерства финансов по консолидированному бюджету Казахстана и отметили следующее. Данный отчет не соответствует международным стандартам в плане полноты отражения доходов, расходов и других важных элементов, в результате чего консолидированный бюджет страны содержит неполные данные по ненефтяному дефициту – ключевому показателю для использования контрцикличных бюджетных правил в странах-экспортерах нефти. По сравнению с нашими расчетами, а также с расчетами МВФ ненефтяной дефицит консолидированного бюджета в отчете Минфина занижен более чем в два раза.

В целом фактический (достоверный) ненефтяной дефицит консолидированного бюджета в последние несколько лет вырос до неприемлемого уровня и не снижается, несмотря на благоприятные цены на нефть. По нашему мнению, это очень серьезная проблема устойчивости экономики и бюджета Казахстана, которая не получает должного внимания ни в правительстве, ни в парламенте.

В заключение мы хотели бы повторить то, о чем писали ранее. Фундаментальных проблем в бюджетной системе Казахстана гораздо больше, чем тех, которые были перечислены в данной публикации. Вызывает сожаление, что мажилис не стал бороться за кардинальные реформы в бюджетной политике правительства, несмотря на то, что в стенах парламента проводились активные дискуссии о проблемах республиканского бюджета, утверждаемого им же. По нашему мнению, парламенту следует бороться за реальный баланс между законодательной и исполнительной властью и занимать проактивную позицию в экономических реформах Казахстана.