В проекте бюджета на 2025-2027 годы сохранятся дисбалансы - эксперт

Автор: советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов

На прошлой неделе мы опубликовали наш анализ консолидированного бюджета Казахстана за первое полугодие этого года. В нем мы описали бюджетный кризис, возникший из-за процикличной фискальной политики правительства, которая приводит к росту зависимости бюджета от нефти (к росту изъятий из Нацфонда в бюджет). Однако проект республиканского бюджета на 2025-2027 годы, утвержденный правительством на прошлой неделе, не дал четких ответов на то, как и когда начнут реализовываться меры контрцикличной бюджетной политики для снижения дисбалансов бюджета. К сожалению, в проекте республиканского бюджета сохраняются планы по дальнейшему продолжению текущей процикличной политики, из-за чего в следующем году при высоких ценах на нефть изъятия из Нацфонда в бюджет снова будут больше поступлений от нефтяного сектора в него.

В целом продолжение процикличной бюджетной политики противоречит Национальному плану развития Казахстана до 2029 года, который был утвержден в конце июля этого года. В частности, в документе отмечается, что основными задачами правительства являются: (1) неукоснительное следование контрцикличным бюджетным правилам; (2) консолидация государственных финансов; и (3) обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета за счет наращивания средств Нацфонда.

Остаются вопросы к качеству бюджетного планирования 

В своем Послании глава государства отметил: «Большим просчетом в работе предыдущего и нынешнего правительств стало неисполнение доходной части республиканского бюджета. Недопустимо, чтобы эта проблема приобрела системный характер и сдерживала развитие страны». Однако проект республиканского бюджета на 2025-2027 годы вызывает вопросы в части качества бюджетного планирования. 

Государственный или республиканский бюджет – это финансовый план правительства по государственным доходам, расходам, кредитам и инвестициям, который утверждается парламентом страны. Любое финансовое планирование всегда начинается с анализа исполнения текущего плана, и только потом, исходя из анализа текущих проблем и объективных макроэкономических прогнозов, планируется бюджет на следующие годы. К сожалению, в опубликованных документах по проекту республиканского бюджета на 2025-2027 годы (проект бюджета) нет анализа исполнения бюджета за прошлый и текущий годы, несмотря на серьезные бюджетные проблемы в эти годы. Приведем несколько примеров из пояснительной записки к проекту бюджета. 

В пояснительной записке план доходов республиканского бюджета на 2025 год (без учета поступлений трансфертов из Нацфонда и прочих трансфертов) определен в размере 15,6 трлн тенге (рост на 22,8% к оценке текущего 2024 года с превышением на 2,9 млрд тенге). Для информации, в плановых доходах республиканского бюджета на 2025 год наибольший удельный вес (97,2%) занимают налоговые поступления. Далее в документе приводится следующий график (Рис. 1). 

Прирост доходов бюджета без трансфертов на 22,8% в 2025 году выглядит впечатляющим, однако в тексте нет каких-либо объяснений, почему в 2024 по сравнению с 2023 годом доходы бюджета без трансфертов снизились с 14,5 трлн тенге до 12,7 трлн тенге (снижение на 1,8 трлн тенге). Также в пояснительной записке нет упоминаний того, что план по доходам бюджета без трансфертов на 2024 год, утвержденный парламентом, составляет 16,1 трлн тенге. Таким образом, план на 2025 год (15,6 трлн тенге) ниже плана на 2024 год (16,1 трлн тенге), и правительство ожидает, что в текущем году невыполнение плана составит 3,4 трлн тенге. Отсутствие анализа такого существенного невыполнения плана по доходам в текущем 2024 году вызывает вопросы к качеству планирования доходов бюджета теперь уже на следующие годы. 

Хотя в проекте бюджета нет пояснений по значительному неисполнению доходов бюджета в текущем году, из текста все же ясно, что основными источниками неисполнения являются КПН и НДС. В частности, в документе приводятся два графика по этим ключевым налогам (Рис. 2 и 3).

Без детального анализа снижения налоговых доходов в 2024 году невозможно определить, насколько объективными являются бюджетные планы по доходам на 2025 год. При этом проблематика качества бюджетного планирования находит свое отражение и в планировании расходов республиканского бюджета. 

На текущий 2024 год расходы республиканского бюджета утверждены на уровне 24 трлн тенге, и, в отличие от доходов, эти планы по расходам на год будут полностью выполнены. В проекте бюджета запланировано, что в 2025 году бюджетные расходы составят 25,8 трлн тенге, что на 7% больше, чем в 2024-м. Затем планируется, что в 2026 году расходы бюджета составят всего 23,2 трлн тенге, что на 2,6 трлн тенге меньше (снижение на 10%), чем в 2025 году, и даже меньше, чем в текущем 2024 году. 

В проекте бюджета нет какого-либо объяснения такого большого снижения расходов в 2026 году, но, судя по цифрам, почти на 2 трлн тенге снизится бюджетная поддержка регионов и примерно на 0,6 трлн тенге поддержка реального сектора экономики. На 2025 год на поддержку регионов (субвенции и целевые трансферты) запланировано 7,4 трлн тенге, и остаётся неясной причина существенного снижения (почти на 2 трлн тенге) в 2026 году именно этой статьи.    

Необходимо менять текущие контрцикличные правила

Также в недавно утвержденном Национальном плане развития РК до 2029 года указано, что немаловажным аспектом обеспечения долгосрочной устойчивости государственных финансов и повышения фискальной дисциплины станет включение «целевых трансфертов» из Нацфонда в периметр бюджетного правила. Судя по проекту бюджета, в 2025 году эта задача не будет исполнена, поскольку «гарантированный трансферт» был снижен до приемлемого уровня в 2 трлн тенге, а «целевой трансферт» был, наоборот, резко увеличен до 3,25 трлн тенге. В результате, если план по общей сумме трансфертов из Нацфонда в бюджет в 2024 году составляет 3,6 трлн тенге, то в 2025 году эта сумма вырастет до 5,25 трлн тенге. К сожалению, в Послании не было ничего сказано об этом большом недостатке бюджетных правил.

Мы уже неоднократно отмечали, что бюджетные правила, описанные в Бюджетном кодексе и в Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года, не являются контрцикличными, а планы правительства по республиканскому бюджету на 2025 год это подтверждают. В частности, в документах проекта бюджета указано, что в следующем году будут соблюдаться все так называемые «контрцикличные бюджетные правила». Однако, несмотря на выполнение всех законодательных правил, в бюджете на 2025 год планируется, что изъятия денег из Нацфонда будут превышать поступления на 0,37 трлн тенге (планируемые поступления – 4,88 трлн тенге и планируемые трансферты в бюджет – 5,25 трлн тенге), несмотря на высокий уровень цен на нефть.

Такое превышение изъятий из Нацфонда над поступлениями в него ясно демонстрирует, что в Казахстане вместо «контрцикличных бюджетных правил» фактически используются «процикличные правила». Если бы бюджетные правила соответствовали лучшей мировой практике для стран-экспортеров нефти, то при благоприятных ценах на нефть поступления в Нацфонд должны были бы обязательно превышать изъятия денег из Нацфонда в бюджет. По нашим расчетам, для Казахстана благоприятными ценами на нефть считаются 65 долларов за баррель и выше. То есть при использовании правильных контрцикличных правил валютные активы Нацфонда должны расти при цене 65 долларов и выше, и чем выше цена на нефть, тем быстрее должен быть этот рост.      

Остаются вопросы к качеству прогнозирования макроэкономических показателей

15 августа этого года глава государства на совещании по вопросам социально-экономического развития страны и прогнозам правительства на среднесрочный период отметил ненадлежащий уровень прогнозирования макроэкономических показателей и государственного бюджета Казахстана и необходимость повышения его качества. К сожалению, если посмотреть на проект республиканского бюджета, утвержденный 27 августа, то можно отметить, что качество прогнозов макроэкономических показателей не улучшилось.  

За этот год правительство уже три раза кардинально меняло свои прогнозы по росту экономики Казахстана. Первый этап Прогноза социально-экономического развития на 2025-2029 годы (ПСЭР) был утвержден 22 мая этого года, в котором приводился первый вариант оценки роста ВВП на 2024-2029 годы. Затем 30 июля указом президента был утвержден Национальный план развития Казахстана до 2029 года (НПР) с уже другими прогнозами по росту ВВП. И наконец 27 августа правительство утвердило второй этап ПСЭР, где оценки роста ВВП Казахстана снова изменились. В следующей таблице мы привели отличия в прогнозах по росту ВВП Казахстана в каждом из этих документов:  

Такая разница в прогнозах правительства по росту ВВП, которые были пересмотрены в течение лишь четырех месяцев, показывает проблему в системе государственного планирования. Это, без сомнения, сказывается на качестве планирования республиканского бюджета, поскольку налоговые и неналоговые доходы бюджета находятся в прямой зависимости от роста экономики в стране. При этом рост ВВП – не единственный макроэкономический показатель, который вызывает вопросы. 

Например, курс доллара к тенге в проекте бюджета зафиксирован на уровне 470 тенге за доллар на все три года (2025-2027). Очевидно, что курс доллара к тенге не может сохраняться в течение трех лет на одном уровне из-за обесценения нацвалюты в результате устойчиво высокой инфляции в Казахстане. Вследствие глубокой сырьевой зависимости экономики и бюджета Казахстана объективный курсовой прогноз играет крайне важную роль в бюджетном планировании. Однако, по нашему мнению, данному аспекту не было уделено должного внимания. 

Ненефтяной дефицит бюджета – ключевой показатель для Казахстана

Ненефтяной дефицит консолидированного бюджета (который включает в себя все государственные доходы и затраты) является ключевым бюджетным показателем для недиверсифицированных стран-экспортеров нефти, таких как Казахстан. Искажение информации по данному дефициту бюджета негативно влияет на макроэкономическую политику государства и на устойчивость бюджетной системы. В документах проекта республиканского бюджета на 2025-2027 годы отсутствует объективная оценка ненефтяного дефицита и его влияния на устойчивость государственных финансов.  

Напомним, что ненефтяной дефицит – это разница между всеми налоговыми и другими доходами бюджета (которые не связаны с добычей и продажей нефти) и всеми затратами бюджета (расходами, кредитами и инвестициями всего государственного сектора). Высокий ненефтяной дефицит при высоких ценах на нефть показывает, насколько бюджет государства зависит от нефтяных доходов. Чем больше такая зависимость, тем менее устойчивы бюджет и экономика страны. Это связано с тем, что нефтяные доходы напрямую зависят от цен на нефть, которые могут резко меняться и имеют цикличную природу. Когда экономика страны сильно зависит от нефтяного сектора и цены на нефть резко снижаются, наступает серьезная угроза экономического и бюджетного кризиса.

Проблемой «эффективных государственных финансов» в Казахстане является то, что республиканский бюджет, утверждаемый парламентом, неполноценен и не соответствует международным стандартам учета и отчетности, что не позволяет правильно оценить и сформулировать макроэкономическую стратегию государства.

Правительство без утверждения со стороны парламента контролирует большой объем внебюджетных государственных расходов. Источниками финансирования внебюджетных расходов являются печатный станок Нацбанка, внебюджетные фонды правительства – ЕНПФ, ГФСС, ФОМС и ФПК, средства нацхолдингов Самрук-Казына, Байтерек и их дочерних организаций. Поскольку в республиканский бюджет входят не все доходы и расходы квазигосударственного сектора, утверждаемый парламентом дефицит бюджета и ненефтяной дефицит бюджета не отражают полную картину состояния государственных финансов.

В заключение мы хотели бы отметить, что все вышесказанное – лишь часть принципиальных недостатков проекта республиканского бюджета на 2025-2027 годы, требующих, по нашему мнению, качественной доработки. В декабре прошлого года Мажилис РК одобрил проект нового Бюджетного кодекса в первом чтении, и после Послания было объявлено, что данный кодекс будет утвержден до конца этого года. Одобрение Бюджетного кодекса в первом чтении означает, что документ был утвержден концептуально. Однако, как мы неоднократно писали ранее, именно с концептуальной точки зрения как текущий Бюджетный кодекс, так и проект нового кодекса вызывают серьезные вопросы. Прежде всего это касается ключевых принципов бюджетной системы РК, которые должны соответствовать лучшим мировым практикам, а также роли законодательной и исполнительной власти в управлении всеми государственными финансами.