В Казахстане планируют внести изменения в законодательство по вопросам государственно-частного партнерства. Некоторые предложения партнер юридической фирмы GRATA International Шаймерден Чиканаев назвал «одиозными». По его словам, существующие пробелы в законе, плохое структурирование проектов и отсутствие четкой стратегии приводят к расторжению договоров. А некоторые законодательные инициативы могут внести еще большую путаницу. О ситуации на рынке и проекте поправок в интервью корреспонденту «Капитал.kz» рассказал Шаймерден Чиканаев.
- Шаймерден, насколько нам известно, предлагается сократить сроки реализации проектов ГЧП с 30 до 10 лет. Как вы оцениваете эту поправку?
- Отрицательно, если эта поправка будет принята, то законодательство Казахстана, регулирующее вопросы ГЧП, станет более нелогичным. В частности, в законодательстве некорректно отражены такие понятия как ГЧП и концессия. Более того, если данная поправка будет принята, она искусственно усложнит структурирование проектов ГЧП.
В международной практике термин ГЧП обозначает особые проекты публично-частного взаимодействия, в которых возврат инвестиций происходит за счет платы публичного партнера (государства – Ред.) за эксплуатационную доступность. При заключении договоров концессии частный партнер возвращает инвестиции и получает доход за счет платы с потребителей.
В России также ГЧП и концессии отличаются, и есть два отдельных закона, как в Казахстане. Однако законодательство РФ дает четкое понимание, какие проекты можно и нужно структурировать как ГЧП, а какие – как концессионные. Ключевой критерий в России – это право собственности на объект ГЧП. Если право собственности предполагается оставить частному партнеру, то нужно использовать российский закон о ГЧП, а если нужно право собственности передать государству, то единственный выбор – это российский закон о концессиях. При этом в России концессионные соглашения четко и однозначно выведены из-под регулирования закона о ГЧП.
Казахстан пошел своим путем, отличным как от Западной Европы, так и от России, а именно принял два отдельных закона: «О концессиях» и «О государственно-частном партнерстве». Однако это не дало четкого понимания о том, чем друг от друга отличаются проекты ГЧП и концессии. Сложность возникает и в том, что в законодательстве Казахстана договор концессии рассматривается как отдельный вид договора ГЧП.
Поэтому на сегодняшний день в Казахстане по факту действует два закона, которые дублируют функции друг друга, и большое количество подзаконных актов – это приводит к путанице.
Однако вместо того, чтобы привести в соответствие с международной практикой ГЧП законодательство или поставить на утрату закон о концессиях, государство пытается ввести какие-то не совсем логичные и не продуманные до конца критерии по ГЧП-проектам (отсутствие компенсаций инвестиционных затрат, сроки и т.д.). То есть оно пытается ввести на законодательном уровне разделение между ГЧП и концессиями.
- В Казахстане есть случаи расторжения договоров государственно-частного партнерства. Какова основная причина?
- Главная причина – плохое структурирование сделок, неграмотное распределение рисков между частным партнером и государством.
К сожалению, в Казахстане уже давно наблюдается тенденция, когда акиматы, возможно в погоне за статистическими показателями, заключают не надлежащим образом подготовленные договоры. Более того, любую форму сотрудничества между государством и бизнесом, в том числе социальные проекты, по факту государственные закупки, пытаются преподнести как ГЧП-проекты. Очевидно, есть все основания ожидать в самом ближайшем будущем появления богатой судебной практики в Казахстане по делам о рассмотрении исков, связанных с признанием договоров ГЧП по тем или иным основаниям недействительными или незаключенными. Пока такие случаи единичны, но уже есть судебные прецеденты.
- Еще одно из предложений – исключение мер господдержки и выплат из бюджета. Как это может повлиять на рынок?
- Отрицательно. Государство сделало ошибку в своей непоследовательной политике по развитию ГЧП начиная с 2015 года, когда негласно (среди местных органов – Ред.) была обозначена цель – «главное количество, а не качество ГЧП-проектов». Из-за этого акиматы вместо того, чтобы с осторожностью и правильно использовать механизм ГЧП для действительно сложных в структурировании проектов наштамповали множество мелких, большая часть которых имитируют ГЧП. Механизм должен быть использован в таких сферах, как ЖКХ, энергетика, здравоохранение и так далее.
Разработчики предложенной Концепции по ГЧП, очевидно, попытались решить проблему с наличием множества неэффективных проектов. Однако «вместе с водой выплеснули ребенка».
Поэтому предлагаемые поправки не только не решат существующую проблему отсутствия последовательной государственной политики в развитии ГЧП, но и будут препятствием в развитии тех немногих «настоящих» проектов, которые в данный момент находятся на стадии реализации.
- Также предлагается включить в Закон «О ГЧП» административную ответственность за расторжение договоров частными партнерами. Насколько эта мера необходима?
- В законодательстве Казахстана уже предусмотрена юридическая ответственность, в том числе уголовная, административная и гражданско-правовая, в определенных законами случаях. Специально предусматривать адмответственность для партнеров ГЧП нет необходимости.
- Что означает следующая предлагаемая поправка: «исключение возможности частной инициативы по проектам ГЧП на результаты интеллектуальной творческой деятельности»?
- В рамках действующего законодательства частиный инвестор может вне конкурса получить права заключить ГЧП-контракт, если он обладает какими-то уникальными разработками, технологиями, которые могут быть полезны для проекта. Механизм прямых переговоров с акиматом действительно стал лазейкой для коррупционеров. Однако полностью исключать возможность частной инициативы для таких случаев неразумно. Требуется только внести уточнения в законодательство, для того чтобы ужесточить требования по инициированию прямых переговоров.
- Уточните, как долго обсуждаются поправки, которые планируется внести в законодательство по вопросам ГЧП?
- Насколько мне известно, около двух месяцев.
- Какова вероятность, что обозначенные поправки будут приняты?
- В данном виде поправки вряд ли будут приняты, так как предложенные поправки слишком одиозны для многих участников рынка и даже самих государственных органов. Повторюсь, с моей точки зрения у нас в стране отсутствует четкая стратегия развития ГЧП. В частности, такая стратегия должна определить – какие проекты ГЧП, когда и на каких условиях должны реализовываться. Имеет смысл сконцентрировать бюджетные средства на самых крупных и важных ГЧП-проектах, в которые вовлечены международные инвесторы. Следует запретить акиматам посредством такой стратегии, а не законодательно, по крайней мере на какое-то время, применять ГЧП с использованием бюджетных средств.
