Законодательство по естественным монополиям обновилось: как предполагается, административная нагрузка на субъекты естественных монополий снизится. Соответствующий закон об изменениях и дополнениях подписан 5 мая. Экономист Петр Своик уверен: никаких существенных улучшений в эту сферу поправки не внесут, поскольку не затрагивают многие действительно важные вопросы.
«Это как раз тот самый случай, когда гора родила мышь. Редко законодательные изменения ведут к такой малой трансформации, как в этот раз. Причем редко закон готовится так долго – на моей памяти года три, а то и больше», – комментирует он. По его словам, все усилия оказались направленными на минимизацию того, что и так было заложено в самой малой степени. «То есть закон был изначально второстепенен, а в результате стал третьестепенен: в нем нет ни одной новации, которая хотя бы на что-то серьезно повлияла», – считает эксперт.
Прошлое в настоящем
По словам собеседника, действующий ныне бюрократический способ управления отраслью был заложен еще в те времена, когда тариф был исключительно эксплуатационным (во 2-й половине 1990-х и практически все 2000-е). Тогда была заложена технология максимального упрощения всего тарифного регулирования: оно было сведено к деятельности только государственного регулятора, то есть экспертные, аудиторские компании от этого процесса были отстранены, плюс контроль над ней был сведен исключительно к бюрократическому аппарату регулятора. В итоге рассмотрение заявок и контроль над исполнением тарифной сметы происходили «кабинетным способом», выезды на натуру – периодические, случайные и зачастую поверхностные. К тому же, говорит Петр Своик, бюрократический аппарат по определению невелик и всегда есть вопросы к квалификации сотрудников, поскольку невозможно профессионально охватить разные сферы деятельности.
Затем, особенно в период кризиса 2007-2008 годов, выявилась потребность уже в инвестиционном тарифе. Он был введен, однако отслеживание деятельности предприятий осталось по-прежнему сведенным к бюрократическим процедурам госрегулятора, без подключения экспертных и аудиторских организаций из бизнеса и без серьезного привлечения самих потребителей.
Еще в начале «тучных лет», продолжает спикер, Казахстан неосторожно перенял европейскую либеральную практику: монополисту устанавливают долгосрочный тариф с заложенной туда прибылью и инвестиционной надбавкой, и он в пределах 5-7 лет обеспечивает качественное снабжение и необходимое развитие. «Но у нас такое не работает: слишком велика потребность в дополнительных средствах на обновление и расширение и слишком мала платежеспособность потребителей. А посередине – наш местный менталитет, да еще усиленный монополизмом: всякая добавленная в тариф денежка уйдет, скорее, в карман, чем в улучшение деятельности», – говорит эксперт.
Больше самостоятельности, больше свободы?
Оценивая предложенные изменения – что они дадут субъектам естественных монополий, как облегчат или изменят их работу, Петр Своик подчеркнул: новшества незначительны. Даже те, что касаются ключевого, казалось бы, момента – контроля над инвестиционной деятельностью монополиста. Инвестиционный тариф, пришедший на смену эксплуатационному, объективно стал сложнее, возможностей «неправильно использовать тарифные деньги» стало больше. «Поэтому намерение усилить контроль над инвестиционной деятельностью монополистов – правильное. Это нужно делать. Но делать это сейчас собираются все тем же скудным и по количеству, и по качеству бюрократическим аппаратом. Это будет просто изображение стремления лучше контролировать инвестиционный процесс, но никак не реальность», – комментирует собеседник.
Такими же незначительными представляются и изменения в отношении малых участников рынка. На прошлой неделе заместитель председателя Комитета по регулированию естественных монополий и защите конкуренции (КРЕМ) Рустам Ахметов, выступая на «профильном» форуме, пояснил: расширен перечень субъектов естественных монополий, работающих как субъекты малой мощности. Теперь они «смогут работать в пределах индекса потребительских цен и выходить на утверждение тарифов, если повышение тарифов происходит в пределах этого индекса».
Субъекты малой мощности – это небольшие монополисты. Например, водопроводная система какого-то поселка. По размеру они, возможно, и маленькие, но на жизнедеятельность «своего» населенного пункта влияют никак не меньше, чем их крупные коллеги – на жизнедеятельность крупных городов, и в целом «по массе» их в республике не меньше, чем солидных монополистов. И теперь таким участникам рынка позволено самостоятельно устанавливать тарифы.
Отсюда вытекают два вопроса: можно ли это считать «поворотным моментом» в системе и не будут ли они завышать расценки для потребителей?
Петр Своик уверен: то, что мелким монополистам позволили повелевать ценами, вовсе не означает повышение эффективности их работы, это лишь результат кадровых проблем регулятора. Департаменты КРЕМ базируются в областных городах, на уровне районов и ниже никого просто нет. «Мелкие предприятия оставляли свои заявки в местном департаменте, там их формально подписывали, потому что проверять все это у чиновников нет никакой возможности. Теперь чиновники сняли с себя необходимость даже формально подписывать заявки», – считает аналитик.
А что касается риска удорожания тарифа, то, по мнению Петра Своика, смысл поправок можно выразить так: «Вы можете самостоятельно устанавливать тарифы, но сильно не завышайте». Хотя риск злоупотреблений есть всегда. Поэтому единственный путь – нормировать и проверять.
Монополисты в «суде»
Вариант правильно выстроенного механизма тарифообразования должен, по мнению Петра Своика, предполагать, что КРЕМ станет не монопольным регулятором, а организатором процесса эффективного регулирования тарифной деятельности. И в этом процессе по определению должно быть больше участников, чем сейчас: не только регулятор и сам монополист, но нормировщики, аудиторы, потребитель.
Нормировщики способны не бюрократически, а строго по технико-экономическим обстоятельствам нормировать деятельность естественного монополиста, устанавливать именно для данной конкретной ТЭЦ, электросети, горводоканала целый ряд его технико-экономических показателей, которые можно заложить в тарифную смету и которые будут объективно отвечать деятельности этой монополии. «Это должен делать бизнес, такие организации необходимо в Казахстане создать», – комментирует эксперт.
Аудит должны проводить независимые компании. С помощью их ежегодных отчетов у регулятора появится понимание того, как формируется тариф, на что расходуются эти средства и нужно ли повышение или понижение.
Также в процессе должен участвовать потребитель и именно в качестве института. Например, через ассоциацию (эксперт предлагает в качестве примера возглавляемую им республиканскую ассоциацию «Прозрачный тариф»), причем она должна быть вписанной в законодательство институцией, стороной, без которой никакая тарифная деятельность, начиная от составления заявки на тарифную смету и заканчивая отчетом монополиста, осуществляться не может.
«Ничего подобного в подписанном законе нет», – подчеркивает Петр Своик.
Взаимодействовать, по мнению эксперта, участники должны через общественные слушания – определенное подобие судебного разбирательства. Монополист как одна из сторон представит свои аргументы – почему необходимо установить тариф на определенном уровне. Другая сторона – аудитор – даст информацию о «самочувствии» монополиста. Свое мнение выскажет и институционализированный потребитель. А регулятор, «одевшись в судейскую мантию», вынесет решение о размере тарифа. Только так, по мнению эксперта, можно обеспечить объективность процесса.
Настоящее в будущем
Законодательство в сфере естественных монополий будет совершенствоваться. Рустам Ахметов рассказал, что создана рабочая группа из пяти десятков субъектов естественных монополий – обсуждаются проблемы и вопросы регулирования. Предложено дерегулировать сферу, сократить сроки утверждения тарифов и др. По поводу Закона РК «О естественных монополиях» спикер сказал, что документ, появившийся в пору кризиса 1998 года, является рамочным – слишком много подзаконных актов, слишком много поправок, поэтому в нем потеряна системность и появились противоречия между нормами. Все это привело к решению – принять новый закон. Он, как предполагается, будет разработан до конца года, а в следующем году его отправят правительству на рассмотрение.
