Институт ГЧП для Казахстана важен, но пока не развит
В Казахстане на стадии реализации находится шесть концессионных проектов общей стоимостью более 72 млрд тенге, фактически вложенные средства составляют на сегодняшний день более 63 млрд тенге.
В то же время эксперты подчеркивают, что государственно-частное партнерство (ГЧП) – не панацея, а механизм солидарного вклада государства и частного сектора в интенсивное развитие инфраструктурных проектов и создание социальных услуг. Поэтому рассматривать его нужно с точки зрения достаточности, эффективности и мобильности, чтобы своевременно отвечать вызовам рынка, решать проблемы населения по принципу «здесь и сейчас» и не создать в какой-то момент финансовую ловушку для государства.
Весьма успешным является концессионный договор на строительство и эксплуатацию межрегиональной линии электропередачи «Северный Казахстан – Актюбинская область». Приемка объекта государственной комиссией завершена в декабре 2009 года, и в настоящее время ведется работа по передаче объекта концессии в госсобственность.
Кроме того, к успешным проектам с уверенностью можно отнести концессионный договор на строительство и эксплуатацию комплекса из одиннадцати детских садов в Караганде. В этом году был подписан договор концессии, и уже в следующем начнется стадия строительства. Нужно отметить, что это первый проект в исключительно социальной сфере, и, по всем показателям, он позволит уже в 2013 году в Караганде решить проблему нехватки мест в учреждениях дошкольного воспитания на 100%.
Не все так просто и легко
Несмотря на то, что ГЧП весьма важная и перспективная отрасль развития Казахстана, в законодательстве нашей страны все же остаются некоторые до сих пор не решенные вопросы.
«Объективно в Казахстане сегодня законодательно закреплена только одна контрактная форма ГЧП – это концессия, по одной только модели «ВТО» (примечание: термин ВТО означает модель строительство–передача-эксплуатация, от англ. Build – Transfer – Operating), в рамках которой частный партнер осуществляет строительство объекта, затем передает объект в собственность государства и осуществляет эксплуатацию объекта, получая от этого доход», – поясняет ситуацию Талгат Балкияев, директор департамента концессионных проектов АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства».
На практике применяется модель концессии, в которой частный инвестор несет большую часть инвестиционных и эксплуатационных рисков. Такой подход предполагает реализацию крупномасштабных проектов, способных генерировать доход, достаточный для обеспечения возврата вложенных инвестиций частным инвестором. Поэтому такая модель не очень привлекательна при реализации инвестиционных проектов социального значения. В таких секторах, как коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и в других отраслях тариф для населения имеет социальное значение, из-за чего возникла объективная необходимость применения новых подходов ГЧП. Имеется в виду, что современный рынок диктует свои условия, и одной концессии уже недостаточно, следовательно, требуется расширение форм контрактов.
Например, в рамках Закона о концессиях существует мера государственной поддержки в виде гарантии потребления государством определенного объема товаров, работ или услуг в случае, по концессионному договору, если основным потребителем является государство. Данная мера государственной поддержки в настоящее время не применяется из-за отсутствия возможности закупа государством товаров, работ и услуг в долгосрочный период, и минуя конкурсные процедуры государственных закупок. Таким образом, при предоставлении в рамках Закона о концессиях такой меры государственной поддержки как гарантии потребления государственные органы в тот же момент обязаны ежегодно вновь закупать данные гарантированные виды товаров, работ и услуг.
При этом концессионер не имеет гарантии, что в рамках ежегодного закупа товаров, работ и услуг он вновь будет победителем конкурса. Подобное противоречие значительно снижает привлекательность концессий в нашей стране, потому как гарантии по существу не имеют оснований, упираясь в законодательные рамки.
Другая проблема лежит в плоскости тарифной политики государства. В соответствии с Законом о концессиях тарифы и порядок определения цен должны содержаться в договоре концессии. Однако в соответствии с законом «О естественных монополиях и регулируемых рынках» порядок формирования тарифов или их предельных уровней на регулируемые услуги, товары и работы субъектов естественных монополий, осуществляющих свою деятельность по договорам концессии, определяется Правительством РК. «Налицо явное противоречие этих норм друг другу, потому как в одном случае тариф устанавливается договором концессии, а в другом – тариф по договорам концессии устанавливает Агентство по регулированию естественных монополий РК», – считает г-н Балкияев.
Для решения обозначенных проблемных вопросов АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» подготовило необходимые изменения в Бюджетный кодекс РК для совершенствования бюджетного планирования. «В частности, мы предлагаем предусматривать проведение предварительного анализа (расчета) возможности реализовать инвестиционный проект с использованием механизма ГЧП, а в случае невозможности – реализовывать его из бюджета. Такой анализ позволит государству минимизировать и правильно распределить бюджетные средства на общественно необходимые проекты», – поясняют в центре.
Кроме этого, предлагается гармонизировать законы «О естественных монополиях» и «О государственных закупках» с законом «О концессиях».
Одна из сфер, наиболее остро нуждающаяся в ГЧП – это жилищно-коммунальное хозяйство. «К сожалению, опыт по реализации инвестиционных проектов в сфере жилищно-коммунального сектора посредством применения механизмов ГЧП можно оценить знаком «минус», и вновь причиной является несовершенство законодательной базы», – считает г-н Балкияев. Однако планируется совершенствование существующих договоров в рамках Гражданского кодекса РК, например, аренды, доверительного управления, а также внедрение новых видов контрактов. Так, предлагается совершенствовать концессионный механизм путем внедрения контракта на строительство-передачу-лизинг, или контрактов ВTL, как их называют в зарубежной практике. Такая форма весьма успешно применяется в Южной Корее, чей опыт в сфере ГЧП считается одним из ведущих в Южно-Азиатском регионе.
Кризис и здесь успел наследить
Первой ласточкой ГЧП, основанного на концессии, стал проект по строительству и эксплуатации новой железнодорожной линии «Станция Шар – Усть-Каменогорск» в 2008 году. Строительство этого объекта не завершено, но первый пусковой комплекс сдан во временную эксплуатацию в конце 2008 года, он эксплуатируется во временном режиме с 15 января 2009 года в части грузоперевозок, а с 18 июня 2009 года эксплуатируется в части пассажироперевозок.
Проект по строительству и эксплуатации железнодорожной линии Ералиево – Курык, напрямую связанный с объемами разработки нефтяного шельфа, был перенесен на неопределенный срок. Причиной стало принятое государством решение о приостановлении развития порта Курык, что непосредственно повлияло на судьбу концессионного договора.
Проект по строительству и эксплуатации газотурбинной электростанции в Кандыагаше в Актюбинской области также приостановлен. «К сожалению, мировой финансовый кризис, как бы банально это ни звучало, скорректировал планы по данному договору, и сузившиеся финансовые рынки не дали возможности концессионеру привлечь финансирование на проект», – поясняет г-н Балкияев. Но в настоящее время ведутся переговоры с одним из лидеров сталелитейной промышленности Южной Кореи о возможности финансирования ими этого проекта.
В будущее с оптимизмом
Центром ГЧП была проведена экспертиза концессионных проектов по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Алматы – Капшагай, Алматы – Хоргос, Астана –Караганда, Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги (БАКАД), Ташкент –Шымкент, Уральск – Каменка – граница Российской Федерации (на Озинки), внедрению интеллектуально-транспортной и платежной системы (ИТПС) и эксплуатации автомобильного участка «Астана – Щучинск», созданию новой транспортной системы Астаны, а также строительству и эксплуатации ж/д и автовокзалов в Актау.
Кроме этого, местными исполнительными органами по схеме концессии инициированы концессионные проекты по строительству и эксплуатации детских садов в Восточно-Казахстанской области и городе Темиртау, строительству многопрофильных клинических больниц, ТЭЦ-4 в Жезказгане, а также мусороперерабатывающих заводов.
