Квазигосударственный сектор накопил множество проблем — непрозрачность деятельности, неэффективность в посредничестве между бюджетом и банками, низкое качество принимаемых решений. Как результат — постоянное пополнение уставного капитала участников этого сектора за счет бюджетных средств, низкая отдача в виде дивидендов. Сегодня квазигосударственный сектор имеет значительный внешний долг, и эксперты спорят, нужно ли, чтобы правительство признало этот невидимый долг и включило его в экономическую политику, или это забота исключительно самих государственных компаний. В то же время есть мнения, что дело не в непрозрачности и неэффективности. Корень лежит глубже — в нарушении принципов корпоративного управления и, более того, в действующей экономической политике.
Когда нет четких критериев
Проблемы, по мнению Шолпан Айтеновой, директора ОФ «Zertteu Research Institute», начинаются с того, что у нас в принципе нет четкого понимания — какие компании вообще должны относиться к квазигосударственному сектору.
«Когда речь идет о квазигосударственном секторе, в общественных дискуссиях больше говорят о национальных компаниях и холдингах. Но квазигоссектор намного шире, если следовать нашему законодательству. Однако в то же время до сих пор нет четких критериев, что именно в него входит», — начала эксперт дискуссию на заседании аналитической группы «Кипр».
В нашем законодательстве, говорит она, есть только понятие субъектов квазигосударственного сектора — какие организации, принадлежащие государству, могут таковыми считаться. Согласно Бюджетному кодексу, по ее словам, это государственные предприятия, ТОО и АО, которые принадлежат государству, включая холдинги и национальные компании. Сейчас насчитывается более 6 тыс. субъектов, которые можно включить в квазигосударственный сектор — это госпредприятия, ТОО и АО. «Это, например, и государственное предприятие „Казгидромет“, и государственное предприятие — детский сад в селе Коянды или ТОО „Международный аэропорт Семей“, и те же „Самрук-Казына“ или „Байтерек“, — приводит примеры спикер. По ее словам, это объясняется тем, что законодательство не разграничивает компании, которые принадлежат государству и работают на экономику, и компании, которые предоставляют сервисные услуги и являются бюджетозависимыми агентствами», — поясняет Шолпан Айтенова.
По ее словам, когда говорят о размерах квазигосударственного сектора, называют совершенно разные цифры. Каковы размеры, какова стоимость государственных активов? Даже со стороны государства как регулятора ответа нет. «В экспертном сообществе говорят о 14% от ВВП, на последнем Астанинском экономическом форуме называлась такая цифра: участие государства в экономке доходит до 60%», — отмечает спикер.
В то же время, продолжает она, квазигосударственный сектор продолжает финансироваться из республиканского бюджета через приобретение финансовых активов или бюджетное кредитование. Так или иначе в этом году квазигоссектор получит более 300 млрд тенге из республиканского бюджета. Это происходит вне зависимости от результатов финансово-хозяйственной деятельности.
По словам эксперта, сложность в плане того, кто несет ответственность за результативность деятельности, в случае квазигоссектора в отличие от частного сектора заключается в том, что государство выступает одновременно регулятором и собственником — сложно разграничить эти роли, а также в том, что сложно разграничить госорган как собственника и управленца. В числе проблем — нет единых подходов к оценке эффективности квазигосударственного сектора.
Основная рекомендация, по мнению Шолпан Айтеновой, — нужен уполномоченный орган, который будет не просто вести учет государственного имущества, а будет осуществлять мониторинг и оценку управления деятельностью субъектов квазигоссектора. Также необходимо формировать портфель государственных компаний не по правовой форме, а по назначению, обеспечить прозрачность деятельности государственных компаний вне зависимости от их правовой формы.
Порочный круг квазигоссектора
Квазигоссектор вышел из-под контроля правительства — такого мнения придерживается Рахим Ошакбаев, директор центра прикладных исследований «Талап». «Мы проанализировали информацию из доступных источников с 2007 по 2016 годы. Свыше $34,3 млрд было выделено прямо или косвенно через кредитные и бюджетные вливания в уставный капитал субъектам квазигосударственного сектора, в первую очередь трем крупнейшим госхолдингам — „Самрук-Казына“, „Байтерек“, „КазАгро“. Выплата ими дивидендов — 1,6 млрд тенге. Обмен явно неравноценный», — говорит спикер.
Квазигоссектор, по его словам, стал неэффективным посредником между бюджетом и банками, причем это неэффективное посредничество растет. «По состоянию на 1 июля 2016 года на основе данных Счетного комитета квазигоссектор имел в ликвидной форме либо на депозитах, либо на текущих счетах 5,4 трлн тенге. Это значимая сумма, по сути, это 32% от всех ликвидных денежных счетов населения и юрлиц и более 57% денежных вкладов всех юрлиц. Это означает, что три холдинга являются самым большим и влиятельным держателем денежной ликвидности и формируют денежный рынок, создавая соответствующие искажения», — говорит Рахим Ошакбаев.
Он поясняет, что образуется порочный круг. «Темпы роста низкие, поэтому правительство вынуждено стимулировать рост фискальным способом — наращивая госпрограммы, льготы. Поскольку все эти расходы финансируются через узкое бутылочное горлышко квазигоссектора, а квазигоссектор держит эти деньги в банках, Нацбанк вынужден держать высокую базовую ставку, для того чтобы абсорбировать бюджетные остатки. Соответственно, деньги не идут на кредитование из-за высокой базовой ставки. Это приводит к замедлению темпов экономического роста, что снова заставляет правительство искать возможности или стимулировать фискальными способами. И это говорит о том, что не хватает эффективной координации между монетарной политикой Нацбанка и бюджетной, налоговой политикой правительства», — говорит эксперт.
Он озвучил две идеи, как изменить ситуацию. Первая — она предлагалась правительству в прошлом и этом году — создать исчерпывающий закрытый список компаний, которые имеют право оставаться в государственной собственности. Все компании, которые не попадают в этот список, по умолчанию должны быть в ограниченные сроки либо приватизированы, либо, если не находят покупателя, ликвидированы как юридические лица.
Вторая идея — это предложение к неправительственному сектору. Необходимо создать неправительственный ресурс, которые занимался бы на постоянной основе независимым анализом и оценкой эффективности квазигоссектора. Он мог бы дублировать те функции, которые возложены на многие госорганы, но как независимый и, соответственно, более мотивированный в поиске правды ресурс мог бы быть выполнять эту работу более эффективно.
Что делать с невидимым госдолгом?
Касымхан Каппаров, директор Национального бюро экономических исследований, говорил еще об одной «темной стороне» квазигосударственного сектора, которая несет риски, — достаточно активном наращивании им внешнего долга.
Невидимый госдолг — долг госкомпаний, который они получили из-за рубежа, на бумаге он не учитывается в качестве долга правительства. Госкомпании всегда имеют тесные связи с правительством. Неудивительно, что в такой схеме госкомпании рассматриваются в качестве второго бюджета для выполнения социальных программ, что ведет к неэффективному и нецелевому использованию средств.
В чем опасность невидимого госдолга? Эксперт так отвечает на этот вопрос. Официальная экономическая политика и госпрограммы развития не включают риск невыплат по долгу госкомпаний. В результате правительство не подготовлено к этой проблеме — в госбюджет не заложены средства и не разработан план действий на случай невыплат госкомпаний по внешнему долгу.
«Большая часть госдолга остается невидимой для общества. Правительство официально не признало, что оно является конечным плательщиком по долгам госкомпаний. Как следствие именно долг будет определять экономическое развитие страны и благосостояние граждан в долгосрочном периоде», — говорит спикер.
Его рекомендации таковы. Во-первых, правительство должно официально признать наличие проблемы — включить невидимый госдолг в экономическую политику. И для этого в первую очередь необходимо создать рабочую группу по внешнему долгу госкомпаний под руководством премьер-министра.
Во-вторых, продолжает Касымхан Каппаров, нужно остановить дальнейший рост долга госкомпаний. «Необходимо установить лимит на общий долг „Самрук-Казыны“ и отдельных госкомпаний. Сейчас планируется привлечь $3 млрд у Госбанка развития Китая. На этом примере мы видим, что правительство пока не добилось успеха, чтобы остановить дальнейший рост долга госкомпаний», — говорит эксперт.
В-третьих, на его взгляд, необходимо установить контроль над невидимым госдолгом, его нужно включить в бюджетный проект, процессы должны утверждаться парламентом.
Брать ответственность на себя
Экономист Жарас Ахметов не согласился с предложением включать долг квазигосударственных компаний в республиканский бюджет. «Опасен не долг, а системная структура государства, которая не может адаптироваться и оправиться от последствий, например, дефолта, — говорит эксперт. — Госкомпании должны отвечать за свой долг самостоятельно».
Другой вопрос, по его словам, — политические чиновники, как рекомендует ОЭСР, не должны входить в состав совета директоров. Государство не должно вмешиваться в операционную деятельность, это базовый принцип корпоративного управления.
«У нас государство постоянно вмешивается в текущую операционную деятельность. И не только государство. Провалившиеся частные пенсионного фонды, проблемные частные банки — все проблемы там возникли из-за постоянного вмешательства акционера в текущую деятельность. Вот с этим надо бороться», — отмечает Жарас Ахметов.
По его словам, как только мы признаем, что государство не должно отвечать, помогать, поддерживать госкомпании — за исключением систем образования и здравоохранения, — у нас сразу ситуация поменяется. «Если мы переживем череду дефолтов, банкротств и даже некоторого связанного с этим краткосрочного падения экономики, это пойдет на пользу — оздоровит нашу экономику», — считает спикер.
Экономика «не полыхнет счастьем»
Айдархан Кусаинов, экономист, советник председателя Национального банка РК, обратил внимание на то, что присутствие квазигосударственного сектора и его рост — это результат экономической политики. «Если проводится политика, в которой не развивается конкуренция, то единственный способ для государства обеспечить экономический рост — пытаться играть в бизнес. Нужно понимать, что просто так сократить присутствие государства невозможно в существующих условиях. Выбор такой: либо это сделать резко и, наверное, столкнуться с падением экономики, либо продолжать прятать голову в песок и пытаться расти в старой модели», — говорит спикер.
Он подчеркивает, что проблема квазигоссектора — это не проблема корпоративного управления, отчетности, прозрачности. Это проблема того, что в действующей экономической политике, которая проводится в последние восемь лет, никакого другого инструмента, кроме квазигоссектора, нет. И то, что правительство нарушает принципы корпоративного управления, — следствие этого.
«Правительство создает квазигоссектор, чтобы через него пытаться создавать рынок, поэтому оно будет вмешиваться — такова модель: квазигоссектор создается не для того, чтобы заниматься бизнесом, а для того, чтобы иметь руку и подталкивать», — говорит Айдархан Кусаинов.
Он соглашается с тем, что нужно тщательно разделять квазигосударственный сектор, но это не корень проблемы. «Не должно быть таких иллюзий: сейчас мы наведем порядок в квазигоссекторе, сократим его, и у нас экономика „полыхнет счастьем“. Не будет такого», — заключает спикер.
