Ревизия отечественного законодательства с целью ликвидации пробелов и устранения устаревших норм, препятствующих развитию предпринимательства – таков один из приоритетов работы Национальной палаты предпринимателей «Атамекен». Об этом направлении деятельности Палаты мы ведем беседу с опытным юристом, курирующим вопросы правового блока, заместителем председателя правления НПП Рустамом Журсуновым.
- Рустам Манарбекович, начнем, пожалуй, с самого главного достижения «Атамекен» - с Предпринимательского Кодекса. Для чего необходим был этот документ, учитывая, что сферу бизнеса регулирует Гражданский Кодекс и ряд других законов? Насколько принятый Предпринимательский кодекс отвечает реалиям развития бизнеса в стране?
- Предпринимательский Кодекс – документ уникальный и не имеющий аналогов в мире. Вы совершенно верно указали на некую правовую коллизию, которую юристы называют «дуализмом частного права». Действительно, какой смысл в новом кодексе, если все вопросы, касающиеся гражданско-правовых отношений, включая сделки, контракты и т.п., отрегулированы Гражданским кодексом.
Но дело в том, что предметом Предпринимательского кодекса являются взаимоотношения государства и бизнеса. Идеология кодекса уникальна – это своеобразная «конституция предпринимателя». Предпринимательский кодекс нужен не для государственного регулирования бизнеса, а для выстраивания четкой и понятной системы взаимоотношений между предпринимателем и государством.
Ведь государство – это, прежде всего, источник публичной власти, его статус и возможности всегда выше. Мы же разработали принципы взаимоотношений, когда государство выступает в той или иной ипостаси – в качестве защитника, регулятора, участника экономических отношений (эта функция реализуется через квазигосударственные компании), партнера и т.д. И каждое из этих проявлений теперь урегулировано кодексом в контексте отношений с бизнесом.
Хотел бы обратить ваше внимание на главные новеллы кодекса, инициатором которых выступила Палата. Прежде всего, это презумпция добросовестности предпринимателей. Она подразумевает, что бизнесмен изначально добросовестен и законопослушен, и не должен доказывать это государству. Почему это важно? К сожалению, мы уже два десятилетия наблюдаем рецидивы советского мышления: предприниматель воспринимается, как потенциальный нарушитель законности. Это ведет к искривлению восприятия его деятельности, прежде всего, со стороны госорганов. Заявляя о его презумпции, мы снимаем это противоречие, уравниваем бизнес в правах с государством и открыто декларируем, что именно предпринимательство является фундаментом, на которой зиждется машина государственного управления.
Впервые в истории независимого Казахстана установлена ответственность должностных лиц за неправомерные решения, если это привело предпринимателей к значительным расходам.
Кроме того, в кодексе содержится и ряд других новелл. Закреплена норма об институте уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена). Как вы, наверное, уже слышали, бизнес-омбудсмен назначается решением Президента страны и располагает широким набором прав и инструментов. Он ежегодно отчитывается перед Главой государства о состоянии предпринимательства в стране. Он вправе ходатайствовать о приостановке действия того или иного нормативно-правового акта, препятствующего развитию предпринимательства. Само существование института омбудсмена создает условия для внесудебного и досудебного урегулирования споров.
Еще один важный момент: в кодексе обозначены пределы участия государства в предпринимательской деятельности, закреплен принцип невмешательства в хозяйственную жизнь предприятий. Серьезно переработан раздел, относящийся к государственно - частному партнерству. Ряд норм конкретизирован и дополнен. На законодательном уровне определен термин «социальная ответственность бизнеса» и ряд других норм.
Также внедрен качественно новый подход к понятию государственная поддержка бизнеса. Отныне механизмы господдержки распространяются не только на малый, но и на средний бизнес. Да и сами меры господдержки классифицированы. Пересмотрены отдельные положения в сфере регулирования естественных монополий и защиты конкуренции.
В целом новый кодекс устранил противоречия между целым рядом законодательных норм и объединил воедино 18 законов, касающихся бизнеса. Это внятный и очень практичный документ.
- Правовой блок НПП «Атамекен», работой которого вы руководите, занят выявлением и ликвидацией административных барьеров на уровне законодательства. Каких успехов добилась Палата в этом направлении? Что удалось сделать за 2015 год? Что вы лично считаете главным в этой работе?
- Без преувеличения можно сказать, что за последние два года НПП «Атамекен» провела титаническую работу в этом направлении. Начнем с того, что при самом деятельном участии НПП разработано три ключевых закона, направленных на кардинальное улучшение условий для реализации предпринимательской инициативы. Напомню, что работа эта проводилась по поручению Главы государства.
Итак, что сделано. Во-первых, Парламентом принят законопроект о мерах по кардинальному улучшению условий осуществления предпринимательской деятельности. Этим законом внесены изменения и дополнения в 11 кодексов и 94 закона, касающихся самых разных сфер – экологии, налогообложения, земельных отношений, торговли, строительства, туризма и т.п.
Эффект от принятых изменений выразился в сокращении непроизводственных затрат для бизнеса, сроков получения различных разрешений, в снижении возможности возникновения коррупционных проявлений при взаимодействии бизнеса с властью. И это не голословные декларации! По предварительным подсчетам, экономия средств бизнеса составила более 14 млрд. тенге в год.
Что конкретно реализовано в законе. Первое - отменены плановые проверки. Все субъекты предпринимательства разделены на четыре группы, внедрена новая система управления рисками. Второе – сокращено количество оснований для проверок. Свыше 4500 обязательных требований, несоблюдение которых автоматически открывало ворота предприятий навстречу контролеру, поставлены на утрату. Соответственно, упразднены и штрафы, которые налагались на бизнесмена за несоблюдение этих требований. Это позволило значительно сократить нагрузку на бизнес.
Третье - усилена роль Национальной палаты предпринимателей. В законе появилась норма об обязательной экспертизе всех нормативно-правовых актов (от законопроектов до приказов министра), так или иначе затрагивающих сферу предпринимательства. Но главное – в законодательство внедрена норма об обязательном проведении анализа регуляторного воздействия (АРВ) на бизнес решений, принимаемых госорганами.
- Вот на этой теме хотелось бы остановиться подробнее. Для чего необходим АРВ?
- Далеко не все проблемы экономики можно решать методом «лобовой атаки», как это иногда представляется нашим государственным управленцам. Анализ регуляторного воздействия дает возможность выбрать альтернативные подходы государственного регулирования. Это позволяет добиться более точного, я бы сказал точечного, решения некоторых проблем и повысить эффективность распределения бюджетных средств, выделенных на администрирование этих задач.
Кроме того, АРВ дает Правительству, министерству, акиматам четкое представление о последствиях принятия того или иного решения. Почему это важно? Не секрет, что падение цен на нефть, - а это один из главных наших экспортных ресурсов, дающих поступления в бюджет страны, - вынуждает менять акценты в фискальной политике. На первый план выходит задача создания условий для выхода бизнеса из «тени», укрупнения малых предприятий, поиска новых стимулов для роста производительности труда, объемов производства продукции и, соответственно, увеличения налогооблагаемой базы. Поэтому, прежде чем принимать решения, затрагивающее сферу экономической жизни, нужно, как в поговорке, семь раз отмерить и один раз отрезать. Практика показывает, что промахи обходятся слишком дорого.
В качестве примера приведу недавнюю историю с приказом Министерства национальной экономики о повышении ставок арендной платы для арендаторов помещений столовых в бюджетных учреждениях. Возросшие ставки вынудили многих предпринимателей сворачивать работу предприятий. Бизнес воспринял это, как негативный сигнал и стал уходить из этой сферы. А это повлекло не только чисто экономические последствия, но и рост социальной напряженности: цена школьного обеда, возросшая до уровня ресторанного, стала провоцирующим фактором.
Только анализ регуляторного воздействия служит гарантией того, что поспешно принятый нормативный акт не повлечет за собой негативных последствий. Мы считаем, что только публичность и открытое обсуждение могут стать противовесом проявлениям волюнтаризма.
НПП «Атамекен» является обязательным участником всего процесса проведения такого анализа: начиная от обязательного участия в общественном обсуждении на стадии планирования регулирования, рассмотрения целесообразности внедрения регулирования, оценки издержек для бизнеса и участия в принятии решения на Межведомственной комиссии по вопросам регулирования предпринимательской деятельности при Правительстве РК.
Не скрою, бывают моменты, когда государственный орган или Правительство не принимает доводы НПП. В таких случаях процедурой АРВ предусмотрен механизм пересмотра ранее принятого решения государственного органа. В этом случае НПП «Атамекен», по истечении определенного времени, проводит повторный анализ и может поставить вопрос перед Правительством об отмене ранее принятого регулирования ввиду не достижения заявленных целей либо негативного его воздействия на бизнес-климат в целом.
По некоторым особо важным законопроектам НПП практикует проведение общественных слушаний. В прошлом году на площадке Национальной палаты были проведены общественные слушания по законопроектам о саморегулирующихся организациях, об обязательном медицинском страховании, о государственных закупках, о государственно-частном партнерстве. Результаты обсуждения были направлены госорганам-разработчикам законопроектов.
- Говоря о Предпринимательском кодексе, вы затронули тему сокращения доли участия государства в предпринимательской деятельности. Известно, что законопроект по этой тематике рассматривался в Парламенте…
- Речь идет о Законе по вопросам ограничения участия государства в предпринимательской деятельности (Yellow Pages). Основной его целью является создание условий и закрепление правовых основ для сокращения доли участия государства в тех сферах экономики страны, где уже присутствует бизнес. Не секрет, что сейчас доля государства в экономике велика непомерно. И надо понять, что не всегда государственные управленцы выступают эффективными менеджерами.
Вводимые механизмы будут способствовать совершенствованию конкуренции и созданию благоприятных условий для развития частного предпринимательства в целом. Что именно для этого делается. Закон предусматривает, что органы антимонопольного регулирования смогут ежегодно проводить анализ товарных рынков с целью выявления нецелесообразного присутствия государства в предпринимательской среде. По результатам этого исследования в правительство будет направляться перечень госкомпаний и видов деятельности, подлежащих передаче в конкурентную среду.
Также законом предусматривается обязательная ликвидация предприятий и юридических лиц со 100-% государственным участием, и отчуждение (приватизация) доли участия государства в течение двух лет с момента принятия такого решения.
Как вы знаете, сегодня этот процесс приватизации уже идет. Не без перекосов, конечно. Мне кажется, что в некоторых случаях госорганам стоило бы рачительнее подходить к продаже активов. Стоило бы привлечь к этим процессам профессиональных специалистов, оговорив их вознаграждение по принципу «success fix». Главная задача здесь все же не одномоментно завершить кампанию, а сохранить промышленный потенциал передаваемых объектов. И здесь показателем работы вряд ли может служить объем вырученных средств.
Продолжая тему законотворческой работы, хочу обратить ваше внимание на другой законопроект, предусматривающий сокращение разрешительных документов и упрощения разрешительных процедур. Сегодня проект находится в Сенате. Он направлен на снижение административного давления на бизнес путем отмены дублирующихся и излишних разрешений, их перевод на уведомительный порядок и оптимизации разрешительных процедур.
Сегодня госорганами установлено 481 разрешительный документ – лицензии, допуски и так далее. И только 93 разрешения выдаются на наиболее опасные виды деятельности или же регламентируются международными правовыми актами. Поэтому полем нашей деятельности стали 388 разрешений. Рассмотрев целесообразность их выдачи, эксперты НПП рекомендовали госорганам без всякого вреда для экономики сократить 198 разрешений. Отмечу, что в рамках Закона о кардинальных мерах сокращено 38 разрешений. Еще 20 разрешений предусмотрены к сокращению в рамках других законов и законопроектов.
Таким образом, в рамках этого закона предусматривается сокращение 140 разрешительных процедур. Подсчитано, что в течение ближайших трех лет это даст экономический эффект в виде сокращения финансовых издержек бизнеса на сумму более 1,5 млрд. тенге.
Все упомянутые законодательные инициативы, помимо создания благоприятных условий для развития бизнеса, позволят решить задачу по вхождению Казахстана в первую «тридцатку» стран Международного рейтинга свободы ведения бизнеса рейтинга «Doing Business».
- На ваш взгляд, что сегодня является главной помехой развитию бизнеса?
- Нестабильность нашего законодательства. Коллизии, отсутствие последовательной политики и единообразной практики применения… Все это приводит к тому, что предпринимателям невозможно планировать свою деятельность в сколько-нибудь долгосрочной перспективе. А это ведет к снижению инвестиционной привлекательности Казахстана.
Судите сами, за семь лет существования Налогового кодекса в него внесено 2314 поправок. Это более 300 поправок в год! В том числе в общую часть Кодекса за это время была внесена 371 поправка, по корпоративному подоходному налогу – 221, налогу на добавленную стоимость – 269, налоговому администрированию – 461. При этом, 430 поправок были введены ретроспективно (придана обратная сила).
Кодекс об административных правонарушениях. Всего за два года со дня его принятия внесено 369 поправок. В среднем - 184 поправки в год. В Экологический кодекс за 10 лет было внесено 523 поправки - более 52 поправки в год. Только в 2014 году было внесено 132 поправки.
Я могу и дальше продолжать, перечислять законы и изменения… Но в целом ситуация невероятная. Мы с легкость вносим новые изменения, пожинаем возникшие из-за этого проблемы, исправляем ошибки. Но бизнес требует стабильности. Не экономической, нет. Законодательной.
Конечно, Национальная палата не остается в стороне от этой проблемы. В частности, мы договорились с Министерством национальной экономики и уже принято решение о том, что все изменения в налоговое законодательство будут вноситься не чаще, чем один раз в год.
Но очевидно, что работа по изменению законодательства должна вестись на системной основе. И опираться на четко выработанные концепции национальных политик в области финансов, бюджета, промышленности и проч. Образцом для нас могут послужить «Основные направления фискальной политики», принятые в Российской Федерации – это внятный, прагматичный, безупречный по юридической форме документ.
Но и это не все. Созданию таких концепций должна предшествовать большая аналитическая работа. Мы должны иметь четкое целеполагание: что мы хотим видеть? Как и за счет чего будет формироваться налоговая база? Как будут развиваться отрасли? И сегодня, когда наша страна лишилась основной части экспортных поступлений, и фискальная машина государства разворачивается лицом к малому и среднему бизнесу, эти вопросы встают со всей остротой. Нам нужно просчитывать все варианты. И только потом приступать к созданию законодательной базы.
Нужно понимать, что с переходом к всеобщему декларированию отношения между бизнесом и властью претерпят серьезную трансформацию. Налогоплательщик, открыто декларирующий все свои доходы и расходы, вправе требовать того же от госорганов. Гражданское общество будет все активнее вовлекаться в процесс публичного обсуждения норм законодательства о госзакупках, о налогах, о бюджете. Роль форм общественного контроля будет возрастать. Соответственно, будет возрастать и роль Национальной палаты предпринимателей «Атамекен», как выразителя интересов бизнеса.
Мы с оптимизмом смотрим в будущее. Системные реформы, предпринятые Правительством во исполнение Президентского Плана нации «Сто шагов», уже дают свои первые плоды. И мы надеемся, что обновленное в рамках модернизации законодательство будет отвечать чаяниям бизнеса.
