Оценивать последствия от введения того или иного нормативно-правового акта крайне важно во избежание губительных последствий как для государства, так для бизнеса и общества. С начала 2013 года от 400 тыс. до 500 тыс. индивидуальных предпринимателей в России одним росчерком пера Минфина были отправлены в тень. Это произошло из-за непроработанности акта, который ввел для них повышенные социальные отчисления. Такие данные приводит российский эксперт Даниил Цыганков, директор Центра ОРВ Высшей школы экономики. Для недопущения подобных случаев в мировой практике принято применять методику ОРВ (Оценка регулирующего воздействия, или анализ регуляторного воздействия), которая представляет собой процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей для исключения излишнего и необдуманного регулирования. ОРВ использует научные и поддающиеся последующей проверке техники, применяемые на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив.
ОРВ внедряется с целью установления баланса интересов сопричастных лиц. Это могут быть государственные органы, учреждения бюджетного сектора, бизнес, общество, граждане.
«Механизм ОРВ призван не допустить как необоснованных издержек для бизнеса, так и сопутствующих обременений для бюджета; кроме того, ОРВ помогает выявить оптимальный механизм введения нормативно-правовых актов в действие. А учет мнения бизнеса при принятии тех или иных законодательных норм безусловно поднимает уровень доверия между государством и деловым сообществом», – подчеркивает г-н Цыганков.
По данным экспертов, в настоящее время в Казахстане существует механизм научной экономической экспертизы актов. Ее можно достроить до классической ОРВ, если будет политическая воля, важнейшие элементы уже имеются.
«Нормативная база для ОРВ, глядя с российского берега, в Казахстане не дописана. Скажем, необходимо процедурно закрепить обязательность публикации всех результатов этих экспертиз. Тогда сам процесс будет носить более открытый характер», – замечает Даниил Цыганков.
Другой проблемой внедрения инструментов ОРВ, по мнению аналитика, в Казахстане является невысокий уровень вовлеченности общественности в этот процесс, который ограничен допуском к публичным консультациям лишь «аккредитованных» организаций.
Вместе с тем, по признанию г-на Цыганкова, желание РК вступить в ВТО также подстегнет развитие ОРВ в стране, так как одним из обязательных требований организации является транспарентность. Это подразумевает возможность участия других членов ВТО в публичных консультациях по ряду нормативных актов.
Однако хорошая ОРВ – это очень ресурсоемкий процесс. Поэтому невозможно проводить оценку абсолютно всех нормативных актов, необходимо делать выборку. К примеру, в США принято применять механизм ОРВ только к проектам ведомственных актов, чье совокупное воздействие оценивается выше $100 млн.
В связи с этим возникает вопрос о стоимости проведения ОРВ для государства. Здесь можно привести пример из практики российских регионов (с 1 января 2014 года ОРВ становится обязательным условием для всех субъектов РФ). Так, число сотрудников в отделе, занимающемся ОРВ, колеблется от 2 до 11 человек, в среднем 4 человека. При этом один сотрудник может обработать содержательно 2-3 акта за 30 дней. Кроме того, стоимость дополнительной экспертизы сложных отраслевых проектов НПА на региональном уровне может составлять от 100 тыс. до 400 тыс. рублей за одну ОВ (~ от 500 тыс. до 2 млн тенге). Если целый вал актов обрушивается на несколько человек, да еще на сложные акты не заложены средства (НИР, государственное задание), то велика вероятность профанации всей процедуры, выпуска «макулатурных» заключений.
Рассуждая о ОРВ, г-н Цыганков привел несколько примеров из своей практики, когда непроведение ОРВ или неучет ее результатов приводит к неоптимальным решениям. Как отмечает эксперт, в ходе оценки могут обнаружиться альтернативные для запретительных мер инструменты регулирования. Так, при принятии российского закона о табакокурении в общественных местах одним из аргументов за запрет курения в ресторанах и кафе было то, что персонал заведений невольно выступает в роли пассивных курильщиков. Для этих случаев существует перечень особо вредных специальностей, в который можно включить и профессию официанта, работающего в ресторанах, где разрешено курить. Кто не захочет в такие рестораны ходить или там работать, сделает это и без запретительных мер.
Другой сюжет из этого же закона, анализ регуляторного воздействия которого ВШЭ делала в конце 2011 года по заказу РСПП, – запрет спонсорства для табачных компаний. В Казахстане рассматривается аналогичный законопроект «О здоровье народа и системе здравоохранения». «На наших экспертных панелях обоснованно звучали мнения, что если вы лишаете те же театры «табачных» спонсорских денег, то бюджет должен иметь возможность заместить потери. Если государство по политическим соображениям готово пойти на такие меры, разработчикам следует заранее, на стадии подготовки акта, провести соответствующие финансово-экономические расчеты», – говорит г-н Цыганков.
