Парадокс офтейка в медицине: работающие фабрики остались за бортом

Автор: эксперт экономики здравоохранения Марат Мамаев  

В сегодняшней ситуации — непростой как для государственного бюджета, так и в преддверии вероятного мирового финансового спада — как никогда важна активность инвестиций во всех отраслях. Однако законодательство до сих пор содержит действительно удивительные кейсы, напрямую препятствующие инвестициям. И лучший пример — офтейк-контракты на медицинские изделия.

Действующий механизм долгосрочных офтейк-договоров (государственных контрактов на несколько лет) ориентирован главным образом на новые инвестиционные проекты. Согласно приказу Министерства здравоохранения Республики, Казахстан №110 от 7 июня 2023 года, долгосрочные контракты заключаются лишь с поставщиками, которые намерены создать или модернизировать производство лекарственных средств и медицинских изделий. Иными словами, производителю гарантируется государственная закупка на срок до 10 лет при условии запуска нового локального производства, соответствующего установленным стандартам (GMP — good manufacturing practice / надлежащая производственная практика и др.).

В то же время действующие казахстанские заводы, у которых уже налажено серийное производство медицинских изделий и которые не заявляют новых инвестиционных расширений, не подпадают под действие указанных правил и, как следствие, не могут получить новый офтейк-договор. Таким образом, приоритет в рамках государственной поддержки получают исключительно «новички» с инвестиционными проектами, тогда как устоявшиеся отечественные предприятия, уже вложившие средства в локальное производство, вынуждены участвовать исключительно в краткосрочных тендерах.

С точки зрения экономической логики и управления рисками данный подход необоснован. Заключение долгосрочных договоров с проектами на стадии намерений или запуска сопряжено с повышенными инвестиционными и операционными рисками, тогда как действующие производства медицинских изделий уже прошли сертификацию, клиническую апробацию и внедрение в практику. Соответственно, именно действующие производители являются для государства наименее рискованными контрагентами при заключении долгосрочных закупочных контрактов.

Интересно, что до 2021 года постановление Правительства Республики Казахстан №1729 не содержало ограничений для действующих поставщиков. Однако данная норма была исключена в его преемнике — постановлении №375.

Кейс IHT Central Asia: невыполненное поручение правительства

Наглядным примером последствий действующей логики является ситуация с производителем коронарных стентов - ТОО IHT Central Asia. Еще в 2020 году долгосрочный договор на производство этой продукции был заключен с другой компанией, заявившей лишь намерение создать локальное производство. Однако данный инвестиционный проект так и не был реализован: производство не было запущено, долгосрочный договор был расторгнут в 2022 году.

В этот же период ТОО IHT Central Asia, не имея долгосрочного договора, осуществило фактическую локализацию производства коронарных стентов, запустив производство и подтвердив его технологическую и клиническую состоятельность. Однако, несмотря на наличие действующего производства, компания не получила возможности заключить долгосрочный договор поставки.

30 ноября 2024 года на выездном совещании по вопросам коммерциализации разработок Назарбаев Университета премьер-министр Республики Казахстан дал поручение министерству здравоохранения обеспечить заключение долгосрочных договоров с отечественными производителями, имеющими собственное производство, в том числе путем внесения нормативных изменений. По состоянию на 2026 год данное поручение остается неисполненным, и долгосрочный договор с ТОО IHT Central Asia так и не был заключен.

В результате государство утратило возможность закрепить экономический эффект от локализации. Так, IHT Central Asia реализует поставку коронарных стентов отечественного производства по средней цене 160 000 тенге за единицу, тогда как средняя цена импортных аналогов составляет порядка 220 000 тенге. При годовом объеме закупок около 37 000 единиц отсутствие долгосрочного договора с локальным производителем потенциально приводит к дополнительным расходам бюджета на уровне около 2,22 млрд тенге только в 2025 году, не учитывая сопутствующие эффекты в виде зависимости от импорта и упущенных возможностей развития высокотехнологичного производства.

Регуляторные ограничения и региональная конкуренция

В описанном примере причина проблемы заключается не в дефиците бюджетных средств, а в нормативных ограничениях. В условиях отсутствия корректировки действующих правил отечественные производители, уже осуществляющие производство медицинских изделий, фактически лишены возможности заключения новых долгосрочных контрактов, даже при наличии подтвержденной производственной, технологической и клинической состоятельности.

В результате планы по запуску новых производственных линий, расширению ассортимента и реализации экспортных проектов с участием иностранных партнеров срываются, а поручения Правительства Республики Казахстан остаются неисполненными.

В более широкой перспективе дефицит медицинских изделий и высокая зависимость от импорта в Республике Казахстан в значительной степени обусловлены не столько объективными финансовыми ограничениями, сколько неэффективным распределением средств и низкой исполнительской дисциплиной в системе отраслевого регулирования.

«А это мое собственное изобретение»: в мире таких ограничений нет

В развитых странах отсутствуют аналогичные регуляторные ограничения, исключающие действующих производителей из программ государственных закупок или локализации.

В Соединенных Штатах Америки действует Закон о закупках отечественных товаров (Buy American Act, 1933), который устанавливает ценовые и процедурные преференции для американских товаров при государственных закупках, не требуя при этом запуска новых производств. В странах Европейского союза закупки медицинского оборудования и изделий осуществляются в рамках общеевропейского законодательства о государственных тендерах, обеспечивающего равный доступ к рынкам закупок для всех производителей, имеющих действующее производство и соответствие стандартам качества. В Канаде закупки медицинских изделий осуществляются на конкурсной основе на уровне провинций без требований обязательного запуска новых производственных мощностей.

Международная практика стимулирования локализации ориентирована на субсидии, налоговые льготы, гранты на исследования и разработки, но не на формальное ограничение прав уже работающих компаний.

Искусственное ограничение конкуренции

Можно ли считать, что действующий механизм офтейк-контрактов в Казахстане фактически противоречит интересам действующих отечественных производителей медицинских изделий, искусственно ограничивает конкуренцию, формируя приоритет в пользу проектов «на бумаге», и тем самым увеличивает бюджетные расходы и зависимость от импорта?

Вероятно, для устойчивого обеспечения пациентов медицинскими изделиями и сохранения инвестиционной привлекательности отрасли требуется пересмотр текущих правил закупок с обеспечением равных условий для всех производителей, имеющих локальное производство. В противном случае отечественные инвесторы рискуют утратить стимулы к развитию, а пациенты — остаться заложниками неэффективных регуляторных решений.